社區在公共衛生應急管理中的作用與困境

顧 晉

（中共淄博市委黨校 山東 淄博 255020）

公共衛生的應急管理是國家治理體系中的重要一環。當前，我國在面對公共衛生突發事件時的預案、預警和指揮協調機制還不夠完善，特別是出現大范圍傳染性公共衛生事件時，特別需要基層的一線管理；而社區作為城市治理的最基礎單元，應建立強大而嚴密的公共衛生應急管理機制。增強公共衛生應急管理的基層應對能力，必須充分認識到社區這個空間單位的地位、重要性及存在問題。

一、公共衛生應急管理中加強社區治理的必要性

（一）社區作為公共衛生應急管理基礎空間單元的合理性

社區是最能貼近群眾的社會治理的基本單位。在公共衛生突發事件來臨時，社區作為城市管理的最基礎單位成為防控第一線。基層社區在公共衛生應急管理中發揮著外防輸入、內防擴散的戰斗堡壘作用，對構建社區治理體系至關重要，是構建和完善國家治理體系的基本要素。以社區為單位，加強公共衛生應急管理，是城市管理布局的合理細分，也是提高公共衛生應急響應水平的必要舉措。同時，社區居委會的黨組織也發揮著引領公共衛生應急管理體制建設的作用，有利于以黨建引領來強化社區治理，在公共衛生事件突發時成為“主心骨”。

（二）流動性和個體化加重了公共衛生應急管理的風險性

隨著經濟發展和城鎮化水平的提高，人口流動性和個性化增強，在面對公共衛生突發事件時極易“失控”，風險急劇增加。由于當前社會存在風險的不確定性和不可逆性，時空距離的極速轉變，不利于公共衛生應急管理的控制。在公共衛生突發事件來臨時，僅僅靠行政區劃和政府決策來管理，是無法真正捕捉到每一個流動個體的。原本局部的、地方性突發事件的風險，隨著人口的時空迅速變動擴散成一種區域性甚至全球性的風險與危機的可能性大大增加；與此同時，人們感知風險的能力和速度卻無法跟上風險擴散的速度。當社會結構不再局限于階層、團體和家庭的時候，人類的個性化愈發增強，在面對突發事件時的認知傾向也不容易被控制，那么就更需要細分到更小范圍的群體組織，通過更小距離、更小范圍的網格化管理，來增強抵御風險擴散的管理能力。因而，社區的管理范圍，在時間和空間上更容易掌控，人口容量的縮小，也更容易區分個體的特殊性，照顧到不同人群的需要。

（三）構建城市治理體系的需要

中國的社區發展大概從20世紀80年代開始，與改革開放和社會轉型發展的步伐基本一致，其大體經歷了從“社區服務”到“社區管理”再到“社區治理”三個不同階段。[1]當前，中國發展進入新時代，十九屆四中全會提出要建立完善國家治理體系，那么社區治理體系就是整個治理體系的末梢，是城市治理體系中的細分單元。目前的城市治理趨于精細化、服務化，“精細”就是要像繡花一樣管理城市，那么加強社區基本單元的治理就十分重要。“治理”不僅包括管理，還包括服務和應急能力。應急管理能力是考驗一個城市治理能力最關鍵的一項。

當前，在完善國家治理體系的大環境下，城市治理體系也在逐步完善，一個城市的應急管理能力，必須落實體現在每個群眾身上。因此，以社區為主導加強公共衛生應急管理，符合城市治理的需求。應建立常態化綜合處置方案，在應急處置上做到迅速、及時、個性化，并及時響應整個城市的應急需求。同時，以社區為單元，在出現公共衛生突發事件時，能夠迅速排查，縮小活動范圍，將風險控制在相對較小的范圍內，遏制風險擴散。

二、社區在公共衛生應急管理中的作用

（一）事前：彌補政府防控的局限性，加強政府與民眾的信息溝通

信息溝通十分重要，關系到應急管理措施的制定和實施。政府會通過下級部門提交的信息來管理和部署工作，因此信息的及時、有效是政府應急管理的關鍵；而金字塔形的政府組織結構和行政運行程序，使政府在信息溝通上存在很多不完善的地方，極易出現瞞報、缺失和遺漏等現象，不僅容易導致決策失誤，也會延誤公共衛生防控的時機。以社區為基本單元的公共衛生應急管理能及時傳遞和收集信息；因為社區處在公共衛生的防控一線，是各類群體組成的生活共同體，能夠掌控群眾生活最真實可信的一面，把握居民的實時動態健康狀況。真實有效的信息是社區公共衛生應急管理的基礎和優勢。由于信息收集得當，有效性增強，政府與民眾之間溝通順暢，促進政府出臺更切實可行的應急管理方案。行政管理范圍的縮小，使政府能及時得到準確的信息，增強政府在民眾之間的公信力，也便于民眾認識到危機的嚴重性，理解政府的管理措施。

（二）事中：精準、高效、靈活的防控

1.向社區居民健康宣教

社區是群眾生活的共同體，在公共衛生突發事件來臨時，健康的宣傳教育必須深入每個居民心中。社區能夠借助各種視頻、音頻等多樣化的媒體設備，向居民全面介紹公共衛生突發事件的起因、傳播途徑和防控措施等，提高居民認知水平和應對風險的能力。接地氣的宣傳如廣播喇叭、微信、橫幅、廣告張貼、單頁發放等方式，能讓社區成員迅速得知公共衛生事件的狀況，直觀有效。

2.有效阻斷傳染源

社區是公共衛生應急管理的第一場所和第一單位，首先應“外防輸入”。在應急管理時迅速封閉社區，對社區人員相對隔離，阻擋外來侵擾和不必要的接觸風險。如對外來車輛的嚴查嚴管和出入證的使用，能快速辨別外來人員的身份，減少風險向社區擴散的可能性。其次是“內防擴散”。對于帶有傳染性的公共衛生突發事件，以社區為單位，能夠迅速部署封閉隔離小區，并入戶排查，方便第一時間了解社區成員的狀況和出行路徑，避免遺漏每一個擴散的可能，信息收集準確及時。掌握了第一手資料后，若發現危險患者，也能在盡可能小的范圍內轉移，不至于有更大范圍的擴散。

3.社區動員效率高

社區是居民生活的集散地，與每位居民息息相關，其安全性和應急管控能力也是群眾關注的問題之一。在一個熟悉的圈子內，在一個共同的地理環境位置上，人們之間的理解程度、配合程度更能達成共識，也更容易互相說服和接受政府發布的政策命令。在面對公共衛生突發事件時，更容易團結一致，發揮集體的力量和個人的最大優勢，獲取最大化的資源整合；同時，在調動居民參與應急管理時，社區能迅速聚集可靠的人員，利用多樣化的社會組織和關系紐帶，發掘專業人才來解決問題。

4.根據社區特色，及時調整個性化應急方案

在建構社區公共衛生應急管理體系過程中，應注意整體性與特殊性的結合，既要堅持全國“一盤棋”，又要根據社區自身的人員、配置情況進行個性化應急管理體系建構。首先，堅持整體性。遵循國家政府公共衛生應急管理工作的整體安排，統一領導、統一指揮，嚴格落實政府的相關應急管理決策部署，確保落實到位，維護政府的公信力和權威。堅持黨的統一領導，在充分把握國家統籌安排的前提下，根據自己社區的特色做好監測監控。其次，注重特殊性。老舊小區和新式小區在人員構成、設施配套、物資儲備等方面有很大差異，在公共衛生應急管理的過程中，每個社區的短板和弱項不同，有的缺少應急物資，有的缺少志愿服務人員，這就必須以社區為單位，根據每個轄區的特點，在嚴格落實應急管理方案的同時，靈活變動執行措施和辦法，運用數字或人工方式，激活自身的應急管理能力和主動性。

5.社區基層黨組織的先鋒模范作用

社區公共衛生應急管理始終在社區基層黨組織的引領之下，這是我國社區公共衛生應急管理的顯著優勢。社區基層黨組織在公共衛生應急管理中對人、財、物三方面都能給予有力的支持。首先，在人員調配和人才上支持。社區黨組織能夠及時發動黨員參與社區防控一線的值守、排查、勸導工作，幫助解決工作人員不足的棘手問題。其次，在“財力”上支持。基層黨組織可以發動黨員進行應急募捐，為社區公共衛生防控貢獻力量，幫助社區及時采購、安置、運輸應急物資，緩解資金短缺的情況，小范圍的捐助更能帶動社區居民的認同感和參與感。再次，對“物”的支持，包括自家貢獻物資和幫助購買物資。在公共衛生事件突發時，極易出現物資緊缺的狀況，此時，就可以發揮基層黨員的先鋒模范作用，個人捐款捐物，增強群眾共渡難關的決心和信心，使防控物資能夠及時有效地發揮作用。

（三）事后：持續不斷的完善應急管理方案

在公共衛生突發事件來臨時，社區通過持續跟進事件發生勢態來調整應急措施。社區管理者應及時反思并總結可以長期推廣的經驗做法，與時俱進地更新應急管理方案。因為社區接觸的人群密集，各種問題層出不窮，在應對的過程中，總結了豐富的實踐經驗，有助于政策方案的革新。在社區基層黨組織的正確引領下，社區居委會和業主委員會應統一思想意識，共同解決問題，從管理角度和群眾角度，更辯證、系統、全面地制定后續應急管理長效機制。

除了及時更新方案，社區可以利用意見箱、投票箱、微信群等了解群眾所思所想所需，從而制定一個全面細致、切實有效的應急管理方案，獲得更多民眾的支持，這有助于政策順利實施、發揮最大效能，也有利于群眾監督，及時調整不當措施，可以最大限度滿足民眾的需求，提升民眾的獲得感和安全感。

三、社區在公共衛生應急管理中的困境

（一）權責不明晰，法制建設薄弱

首先，社區居委會在日常工作中承擔著大部分行政職能，但從法律角度說，社區組織并沒有被賦予明確的行政權力。居委會的工作千頭萬緒，百姓在心理上將居委會視為“父母官”，權責不明晰的現狀造成居委會工作沒有相應的執法保障，給公共衛生應急防控帶來不便。居委會的具體職責和規范沒有明確的政策文件說明，法制建設薄弱，這造成了部分社區的管控措施執行不力。百姓不認可、不配合，工作人員卻無計可施，增加了公共衛生突發事件擴散的風險。

其次，在公共衛生事件突發時，應急管理的相關部門各種監督、調查文件冗雜煩瑣，許多內容基本相同，基層干部不僅要忙于日常應急管理工作，還要應付各種形式的檢查核查，填報上級部門的各種調查表格，這些表格其實內容差別并不大。管理層級過多，耗時耗力，浪費了許多用于增強管控的時間。因此，建立授權清晰、統一協同的社區公共衛生防控體系，確保社區在緊急狀態下能迅速采取有力的防控措施，是有效應對突發重大公共衛生事件的保障。

（二）社區公共衛生應急管理能力明顯不足

社區衛生服務中心一直作為社區的基層醫療衛生機構，主要用于滿足日常居民的輕癥、購藥等需求，其防控手段和物資儲備能力明顯不足，沒有足夠的應急處置和人員隔離設施，缺乏常態化公共衛生應急管理機制。面對突如其來的重大公共衛生突發事件，其發揮的作用甚微，大部分僅能提供測量體溫等簡易服務。長期以來，我國醫療衛生配置的分級設置和“倒三角”模式，讓基層醫療衛生機構缺乏應有的專業人才，且并無社區特殊性，無法體現社區衛生機構的獨特功能，難以滿足社區應急管理一線衛生場所的需要，不能配合社區進行有效的隔離、監控等常態化應急管理部署，其環境布局和消殺設備也不能滿足社區防控的需要，使社區衛生機構缺乏必要的公共衛生事件應急能力。

（三）社區公共衛生應急管理方式工具化

利用信息化技術等工具盡管有利于高效率收集信息、追蹤位置等，方便防控信息和來往人員的數據化管理，但也存在一定的局限性，主要表現在兩個方面：第一，大數據、人工智能等信息化工具存在信息泄露和自動化決策失誤的弊端，在缺少現實核驗手段和復核機制的情況下，有可能擴大公共衛生事件的影響范圍[2]，極有可能干擾公共衛生事件的防控真實性，也容易使社區工作人員對數據產生依賴心理，忽視技術帶來的防控死角和漏洞。第二，在防控嚴密性上，有的社區在利用微信、支付寶、政府平臺等公眾號進行信息動態監測的時候，缺少嚴格的值守管理，很多社區門口掃碼進入的信息填報并不真實，缺少人員監控，容易發生信息篡改和冒用，更給突發事件的應急管理帶來風險。因此，信息化工具要與人為監控相結合，才能正確發揮其高效智能的作用。

（四）缺乏專業的人才隊伍

專業人才和專職人才資源的匱乏是社區公共衛生應急管理的一大難題。在社會治理體系越來越精細化的時代，社區治理人才隊伍至關重要。但當前，社區專職工作人員不足，社區公共衛生專業人才匱乏，給應急管理帶來了不便。由于社區所轄的老舊小區和新式小區參差不齊，甚至還存在“城中村”區域，而且并非全部都有對應的物業公司，這就給社區應急設施儲備和管理帶來了很多棘手問題，如公共衛生基礎設施的建設和應急管理的相關措施是否有物業公司協助配合，等等。

當前，人才隊伍建設不足帶來的問題主要有兩個：一是專業醫療衛生人才缺乏。很多社區衛生服務中心的醫療衛生人員數量屈指可數，甚至有的尚未設置醫療衛生機構，這就造成了一旦出現公共衛生事件，病人無處隔離，只能送往大醫院；因此加劇了醫療衛生資源的緊張，人員的流動和聚集也增加了交叉感染的風險。二是在公共衛生事件突發時缺少應急管理預案，更沒有應急管理經驗，很多社區進行入戶排查的人手都不夠，只能發動志愿者和親戚朋友等，這就造成參與應急管理的工作人員專業水平參差不齊，不但無法開展科學、專業的應急處置工作，也缺乏明確的職責界定。臨時組成的應急管理小組的專業素養和管理能力影響著社區的應急管理效果，社區工作人員如果缺乏必要的應急處置技能，極易使群眾的生命健康因防控不當而面臨危險。

（五）社區治理體系有待完善

社區公共衛生應急管理體系的建立，有賴于社區綜合治理體系的完善。當前社區治理體系在領導組織、實施、人員調配等方面還存在明顯不足。第一，社區公共衛生應急管理的領導機構不明確，缺乏統一的領導指揮和高效運轉的體制機制，在公共衛生事件突發時，缺少“主心骨”，沒有一個強有力的、專業的總指揮，很容易讓應急處置失控。第二，社區在綜合治理方面，還缺乏具體的職能分配，一方面由于人手不足，工作職能交叉重疊，另一方面也缺乏合理的職責細分和責任界定，特別是缺乏一個科學有效的應急管理任務分工的預案預警，日常也沒有相關的應急演練常態化機制。第三，應急志愿者制度亟待建立。國外的應急志愿者管理制度較為完善，中國可以在自身國情社情的基礎上，建立符合我國社區發展狀況的志愿者管理制度，并建立相應的社區應急動員管理辦法，高效發揮社區網格員和志愿者的作用，以解決事件突發時人手不夠的問題，也能減少因志愿者未經專業培訓所帶來的隱患。

四、結語

社區作為城市空間中最能密切接觸群眾的地方，在公共衛生應急管理中發揮著巨大作用，能夠有效彌補政府管控的不足，發揮我國應急管理的制度優勢和基層優勢，更能調動起群眾和志愿者的力量來共同守衛人民的生命健康。但由于目前我國應急管理機制發展還不夠完善，特別是基層社區還缺乏有效的應急管理體制機制，在公共衛生應急管理的領導、組織、動員等方面，還有所欠缺。因此，強化基層社區的黨建引領力、壯大社區人才隊伍、加強公共衛生基礎設施建設等都是未來社區應急管理的發展方向。