“楓橋經驗”與我國基層治理的契合與路徑

粘凌燕

（中共煙臺市委黨校 山東 煙臺 264000）

基層治理的主要特點是具體性和直接性，主要目的一是在社會整體發(fā)展目標和發(fā)展方向確定的情況下，將宏觀的方針政策與具體實際結合，實現(xiàn)政策落地；二是著力解決人民群眾最直接的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)人民權益。

一、基層治理現(xiàn)代化的時代意蘊

我國幅員遼闊，自古以來區(qū)域多元化的地理環(huán)境，決定了我們的經濟形態(tài)、文化體系和價值觀念也是多元的，而正是這種多元，使整個古代中國社會自秦朝統(tǒng)一以來形成了郡縣以上皇權管理與郡縣以下基層自治的二元治理格局。封建社會中自給自足的小農經濟下，家庭和宗族成為基本生活和生產單位。儒家傳統(tǒng)道德要求的“君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱”及“仁、義、禮、智、信”滲透在“家訓”與“族規(guī)”中，這種具有強大權威的意識形態(tài)最終形成了穩(wěn)定的內生性秩序和自治力量。

中華人民共和國成立之初，為了鞏固人民民主專政政權，肅清敵對勢力，鼓勵人民群眾參與，各城市都陸續(xù)建立了性質為基層群眾性自治組織的居民委員會。在農村，實行家庭聯(lián)產承包責任制之后，農民創(chuàng)立了“村民委員會”，主要解決農村日常生活遇到的一些問題。1982年“居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織”寫進憲法，成為我國社會主義民主最廣泛的實踐形式之一。

改革開放帶來的國有企業(yè)改制、政府機構精簡，使許多“單位人”離開單位，處于單位管理之下的人員進入社會。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的人口流動，使城市實際居住人口劇增。基層社會管理對象、內容及規(guī)模發(fā)生了巨大變化，給基層政府及基層群眾自治組織在職責分工、人員編制及經費負擔等方面帶來巨大挑戰(zhàn)。在農村，“空心化”已成為鄉(xiāng)村治理面臨的重要難題，制約了治理整體效率。社會結構多樣化、利益群體多元化、價值觀念多元化給基層社會治理帶來了極大挑戰(zhàn)，表現(xiàn)就是基層治理碎片化、懸浮化、低組織化。基層政府對基層治理的政策支持、人力物力保障有限，民眾主動參與基層社會治理事務動力欠缺，自治組織職能發(fā)揮不足，社會組織整體發(fā)育不足，民眾有效參與基層社會治理的空間和渠道有限。

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。治理現(xiàn)代化，意味著治理主體的多元化。在當代中國社會治理體制的現(xiàn)代化中，基層治理主體由基層黨組織、基層政府、基層社會力量和居民（村民）四部分組成。它們共同契合于黨的領導下國家與社會協(xié)調、居民（村民）自治良性互動的結構體系。從“社會管理”到“社會治理”意味著多元主體協(xié)同共治，由“一元”到“多元”意味著政府不再是傳統(tǒng)管理模式之下的唯一治理主體。從政府包攬走向引導社會和公眾參與，提高治理過程的民主性和公共性。

二、新時代“楓橋經驗”的創(chuàng)新與發(fā)展

“楓橋經驗”作為我國重要的基層工作經驗，以其扎根于基層及自我總結與更新能力[1]，使其在不同歷史時期有著不同的解讀及相同的重要地位和意義。創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經驗”，是中國特色民主法治發(fā)展必須正視的課題。

1.組織化的公眾參與

現(xiàn)代社會治理理念要求公民在社會治理中發(fā)揮主體和積極作用，村民自治、居民自治早已經確定為我國基層社會的基本治理模式。由于我國的權力本位、臣民文化等歷史文化傳統(tǒng)、長久以來行政權力的一元治理體制的影響，村民、居民社會治理參與意識不高，參與形式表面化，公共事務決策、監(jiān)督保障機制不完善。“楓橋經驗”主要通過村民委員會、民間調解委員會等體制內社會組織實現(xiàn)社會不同群體零散式、片段化的利益訴求。各種利益訴求的博弈與均衡導致了公眾參與的分散化、無組織化，無法有效實現(xiàn)社會自治與共治的目的。

社會治理過程中利益組織化程度不斷提升，決定了公眾參與的組織化程度也需相應提高。多元主體協(xié)同共治離不開社會主體利益的組織化，組織化的公眾參與有利于整合多元力量和資源，融通基層政府、自治組織、社會組織和居民（村民）之間的利益互動機制，通過社會公眾相對穩(wěn)定、集中持續(xù)的利益訴求，實現(xiàn)利益表達、交涉和協(xié)商過程更為有效，緩沖行政權力與自治權利之間的矛盾，實現(xiàn)真正意義上的社會共治與自治。

2.政府與社會合作共治

當前，我國的政府是社會各種利益的輸出點，政府尤其是基層政府承擔維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)人民各項權益的巨大壓力。社會治理現(xiàn)代化的核心目標在于解決政府、社會、市場之間的關系，明確不同主體的角色與作用及其實現(xiàn)機制；解決公民“有序參與”問題，實現(xiàn)權利與權力的平衡與統(tǒng)一。“楓橋經驗”依靠群眾，采取協(xié)商協(xié)調的方式解決矛盾沖突，顯示出現(xiàn)代治理理念要求的“共治”因素。

實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的關鍵在于培育壯大社會力量，我國基層治理現(xiàn)代化的推進過程就是通過國家動員發(fā)展壯大社會力量的過程。壯大社會力量必須增強社會活力，豐富和擴張“社會空間”。“楓橋經驗”將村民群體納入治理體系，使政府管理與基層自治形成合力；廣泛動員和組織群眾，使利益博弈和利益權衡趨于成熟和理性。承認利益多樣性，尊重多元訴求表達，努力滿足不同需要，在多元文化基礎上，構建多元、多層次現(xiàn)代社會治理體系。[2]

3.“三治融合”的治理格局

存續(xù)于中國古代封建社會的基層自治與治理現(xiàn)代化要求的自治完全不同；前者建立在森嚴等級制度與“三綱五常”的封建倫理的基礎上，后者以平等、參與、協(xié)商為基礎。隨著政府職能逐漸淡出社會治理層面，民眾參與社會治理的事務越來越多，公民、法人及其他組織等平等主體通過有效溝通，由此而得的議事結果，可以最大限度地聽取社會意愿。理性的表達、平等合作的治理，是社會治理的應有之義。

“楓橋經驗”的矛盾化解功能適用不當、把化解矛盾工作的要求精細化，容易造成過度重視維穩(wěn)、信訪考核過度，導致群眾迷信“上訪”的結果。“楓橋經驗”通過“新鄉(xiāng)賢”的權威、鄉(xiāng)規(guī)民約對群眾矛盾居中調解，法治滲透不足，容易出現(xiàn)矛盾反復、定紛止爭不夠公正等問題，僅憑經驗、精英和社會規(guī)范來調解社會矛盾的做法正在遭遇各種挑戰(zhàn)。在“楓橋經驗”推廣中必須發(fā)揮法治的主導作用，政府依法運行權力、調處利益與人民群眾的理性維權缺一不可。社會只有遵循法治和程序的有序參與，才能監(jiān)督和規(guī)范基層權力運行，基層治理的法治模式才能得到真正落實。

中國古代社會，道德具有治理國家的法律效應，法律是道德和意識形態(tài)的體現(xiàn)。隨著“三綱五常”等儒家傳統(tǒng)的消失，傳統(tǒng)基層社會人與人之間的“團結力”和“向心力”受到挑戰(zhàn)。新時代我們所要求的“以德治國”是通過道德來約束人們的內心和行為，從而形成穩(wěn)定的社會秩序，為法治國家建立堅實的社會基礎。同時通過發(fā)揮道德的引領作用，可以凝聚廣大群眾的道德共識，為合作共治贏得情感支持。

三、以新時代的“楓橋經驗”推進基層治理現(xiàn)代化

“楓橋經驗”的產生和發(fā)展體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢，集中反映了我們黨執(zhí)政理念和治國理政方式的深刻哲理，是中國千百年治理智慧的寶貴財富，對于實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，有著諸多的啟示和借鑒作用。我們必須取其精華、去其糟粕。

1.堅持黨的領導，把黨的領導優(yōu)勢轉化為社會治理效能

中國共產黨的階級屬性和執(zhí)政立場決定了其在協(xié)調社會矛盾、解決社會沖突過程中可以整合社會力量，彌合人與人之間物質環(huán)境、價值觀念方面的差異。基層黨組織是真正實現(xiàn)中國特色基層社會治理和實現(xiàn)穩(wěn)定和諧的中流砥柱。堅持黨的領導，以黨建推進基層社會治理現(xiàn)代化，是中國特色社會治理與西方社會公民治理的不同之處，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。習近平指出：“我們黨的一大優(yōu)勢是有嚴密的組織體系，一直延伸到社會基層。黨的基層組織和基層干部工作在群眾中間，他們是加強和創(chuàng)新社會管理、做好群眾工作最基本、最直接、最有效的力量，是我們黨執(zhí)政為民最為重要的組織基礎。”[3]

隨著社會治理現(xiàn)代化的逐步推進，單純的行政命令無法將社會多元主體整合到一起，而基層黨組織正好可以發(fā)揮其統(tǒng)籌、協(xié)調和整合的作用。基層黨組織通過發(fā)揮政治化治理任務和目標管理責任制的整合作用，解決公共治理難題；整合社會資源、吸納社會參與，解決行政權力的合法性困境，部分消解政府科層組織在基層治理中面對的問題，實現(xiàn)政府和社會的良性互動，提升治理績效。尤其是在街鎮(zhèn)層面，基層黨建能夠協(xié)調轄區(qū)意志，實現(xiàn)公共產品生產與供給的制度化整合，在統(tǒng)籌協(xié)調、資源整合和吸納參與等方面發(fā)揮重要作用。

2.以“三治融合”破解基層社會治理之困

“三治融合”是“楓橋經驗”在新時代的新體現(xiàn)，“楓橋經驗”的創(chuàng)新發(fā)展和依靠群眾進行社會基層治理創(chuàng)新的新思路。社會治理最關鍵的問題是處理好市場、社會與政府的關系。基層社會治理中的自治、法治與德治有很強的特殊性，必須在特定區(qū)域背景下因地制宜地探索治理模式。

發(fā)揮政府作為“三治”建設助推者和促進者的作用。我國的社會自治屬于政府主導型自治。我國社會主體的自治是在政府簡政放權基礎之上實現(xiàn)的政府與社會關系的重構。政府治理能力水平越高，“留給”基層的社會矛盾和沖突就越少，越能對基層自治提供指導作用，二者的“互動”就越緊密，社會治理的有效性就越高。“楓橋經驗”鼓勵自主治理，借助社會自治力量以降低政府治理成本。在鄉(xiāng)村，借助鄉(xiāng)村振興大力發(fā)展經濟社會合作組織，鼓勵村民積極參與經濟合作和公共事務決策監(jiān)督；在城市社區(qū)，要科學界定與規(guī)范街道辦事處的職能，加快公共服務職能的歸位，積極構建大社區(qū)，實現(xiàn)市、區(qū)政府治理和大社區(qū)自治的銜接與互動。

政府在道德建設應有所退出，把原來政府的事變成群眾“自治”和民間設獎協(xié)會依“法”治理，形成了良好的社會氛圍。鼓勵民眾參與各種道德問題的討論，讓民眾在討論中形成道德共識和輿論壓力[4]，將道德轉化為制約權力的方式，促使正氣得以弘揚。發(fā)掘社區(qū)的能人，動員鼓勵他們參與社區(qū)自治，成立業(yè)委會。在農村，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，激發(fā)新鄉(xiāng)賢參與故鄉(xiāng)建設的熱情，發(fā)揮他們在決策咨詢、經濟發(fā)展等方面的重要作用；利用其廣泛而良好的群眾基礎，在公共事務管理、矛盾化解、道德引領等方面的廣泛的動員力。

3.豐富完善共建共治共享的保障機制

更新立法理念，構建中央立法、地方立法、社會規(guī)范的三層治理制度體系。[5]充分認識非正式規(guī)范和民間法的重要性，注重法治統(tǒng)一性的前提下，關注自治主體的差異性，是自治、法治與德治能否相互融合的關鍵，也是讓治理現(xiàn)代化進程充分激活基層社會治理活力的關鍵。將村規(guī)民約、社團章程和習慣等非正式法源納入國家法治框架，并且發(fā)揮其應有的作用，可以提高村民（居民）守法積極性，有利于發(fā)揮其塑造社會風氣、教化主體行為等方面的作用。

基層政府權威治理模式的轉型。科層制代表著高效率的行政管理。隨著社會發(fā)展，科層治理的碎片化、封閉性和單中心困境凸顯，社會治理依靠政府單方面財力物力投入，不僅造成政府的不堪重負，也極大地降低了社會治理效率和政府的公信力。以建立服務型的基層政府為目標，基層政府需要解決的問題是管理成本過高、管理事務繁雜，行政效率有限；接下來要解決街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)（縣）政府的派出機構與區(qū)（縣）政府及居委會（村委會）的管理關系職責不清問題。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政權力體系的最末端，直接面對人民群眾，需要解決各種矛盾糾紛和社會問題，其中許多問題并非是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層能解決的，“市域”社會治理現(xiàn)代化，統(tǒng)籌市域范圍謀劃社會治理不失為一個更為優(yōu)越的對策。地方政府應該注重公共性、服務性，厘清政府管理與社會治理之間的“指導與被指導”關系，為基層社會治理提供必要的引導和服務。保證具有地域特色和持續(xù)穩(wěn)定的制度供給，實現(xiàn)治理的有效性。