基層法院民商事案件“分調裁審”機制改革的實踐與思考
——以山東省高密市人民法院為樣本

王益華 王 鑫

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民日益增長的差別化司法需求對法院工作提出了新期待、新要求，深化民商事“分調裁審”機制改革是人民法院深化司法體制改革，促進司法公正，提升審判質效，減輕群眾訟累，滿足人民群眾新要求的重要舉措。自2016年以來，各地基層法院對民商事“分調裁審”機制進行了諸多探索，取得了一定成效，但也顯現出不少問題。本文以基層法院為視角，并以高密法院的實踐為樣本展開，以點映面，對當前“分調裁審”機制改革過程中遇到的問題進行分析并提出建議，以期各地法院找到適合自身改革的有效路徑，進而推進頂層設計不斷完善。

一、基層法院民商事案件“分調裁審”機制改革的三個階段

（一）最高人民法院政策演變

在經濟轉型期，為兼顧慎重而正確的程序保障和迅速而經濟的程序保障，最高人民法院持續改革，逐步建立起案件繁簡分流與矛盾糾紛多元化解有機結合的“分調裁審”機制。

2003年，最高人民法院制定《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》，創設了民事案件速裁機制。隨后，最高法院在“二五改革綱要”到“五五改革綱要”中陸續就建立訴訟與非訴訟相銜接的多元糾紛解決機制、建立速裁程序及加快訴訟服務中心現代化建設作出部署安排。

2012年修訂的《民事訴訟法》新增了小額訴訟程序、確認調解協議案件、實現擔保物權案件特別程序并規定不適宜調解時進入訴訟程序的案件，應當先通過以上特別程序快速審理。2014年，最高人民法院確定了50家法院作為“多元化糾紛解決機制改革示范法院”并出臺《關于全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》。2015年眉山會議上，周強院長提出了新“三步走”戰略，加快推進中國多元解紛機制改革的進程。2016年最高法院出臺了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》。同年又發布了《關于進一步推進案件繁簡分流 優化司法資源配置的意見》。2017年最高法院出臺了《關于民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規程》，將案件繁簡分流機制與多元化糾紛解決機制有機結合，形成一個上下貫通、無縫銜接的“分調裁審”機制。2019年周強院長出席全國高級法院院長座談會時指出，要持續深化“分調裁審”機制改革，有效推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道。2019年最高人民法院印發了《關于建設一站式多元解紛機制 一站式訴訟服務中心的意見》。2020年最高人民法院印發《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》和《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》。同日，最高人民法院還印發了《關于進一步完善委派調解機制的指導意見》。

（二）高密市人民法院關于“分調裁審”機制改革的探索

高密法院的“分調裁審”機制改革總體來看經歷了三個發展階段，一定程度上反應了基層法院的探索歷程，也具有一定借鑒性和典型性。

1.初創階段。在2000年開始探索建立了“審前程序與預審法官制度”，探索案件難易分類、人員分級管理，庭前充分準備、庭上集中審理，權責到位、人案相適的審判運行機制，并于2002年成功申報聯合國試點項目。于2005年通過驗收，緊接著探索建立了黨委領導、政府參與、法院主導、各部門參加，全社會聯動的多元化矛盾糾紛解決機制。高密市委轉發了《高密市人民法院〈關于推進多元化矛盾糾紛化解機制的意見〉》，全市成立了多元化矛盾糾紛解決機制領導小組，市委副書記任組長，政法部門、行政部門及鎮街負責人為成員。在農村建立指導人民調解委員會，在城區設立法官聯系社區辦公室，在具有企業管理職能的行政局和行業協會建立行業糾紛調解中心，構建起大調解格局。法院對每個調解中心（調委會）派出固定聯系法官，定期上門、指導調解、培訓人員；法院設立多元機制管理辦公室，加強內外協調管理。數據顯示，2007年收案僅8578件，較2005年下降13%，尤其在民間借貸糾紛爆發的2008年至2010年，案件始終保持在8000件左右，數量不增反減。

2.發展階段。2015年眉山會議是多元解紛機制改革的一個里程碑，是十幾年實踐探索到理論升華的飛躍，確定了新的方略，實現了兩個重要跨越：一是從部分法院與調解等非訴機制對接探索，升級為全國范圍內受到各界普遍認可的制度體系；二是從法院緩解辦案壓力的“權宜之計”，升級為國家治理體系和治理能力現代化的戰略行動。①參見胡仕浩：《多元化糾紛解決機制的“中國方案”》，載《中國應用法學》2017年第3期。法院在多元機制中的作用由沖鋒在前變為引領、培育、規范、推動、保障等環節中的“定海神針”作用。高密法院也隨之對多元化糾紛解決機制升級改造，突出“內外兩個多元”，實行“糾紛層級化解”，著力從源頭上化解糾紛。出臺了《關于進一步完善多元化糾紛解決機制的規定》，建立“一心五室”②“一心五室”：指擴大訴調對接中心的職能，增設法官工作室、輔導分流室、人民調解室、鑒定前置室、人民陪審員室。，進行輔導分流、風險評估、委派調解、訴前鑒定、司法確認，負責特邀調解組織和特邀調解員的管理、培訓、使用，承擔人民陪審員的選任、管理、使用，實現了從單一訴調銜接功能向多元立體化轉變。積極爭取高密市委、市政府“兩辦”出臺了《進一步推進多元化矛盾糾紛解決機制的實施意見》，并制定了萬人成訴率、委托調解率、調解成功率和爭創“零案社區”的指標，納入綜治維穩考核。他們借力在全市設立的15個社會矛盾糾紛調處中心、11個行業調解中心、10個法官工作站和30個法官聯系辦公室，一半以上的糾紛在訴前化解。

3.升華階段。繁簡分流是順應改革趨勢，遵循司法規律做出的合理選擇，是人民法院深化司法體制機制改革，提升審判質效，減輕群眾訴累的重要舉措，是緩解法院“案多人少”矛盾的必然方式，是新的審判形式的重要內容，是落實司法責任制的重要保障。2016年高密法院“分調裁審”機制改革進入實質階段，設立速裁庭，抽調2名法官，按法官、輔助人員、書記員1：1：1的比例配置，并配備2名法警，審判庭車輛等充分保障，制定辦案規程，約束審判流程，半年即結案489件。后又調整充實了4名員額法官，組成四個速裁團隊，按法官+法官助理+書記員+法警1：1：1：1的比例配置，配齊配強速裁團隊。

同時高密法院著力打造“現代化”訴訟服務中心，將訴調中心、速裁庭、信訪辦、技術室與立案庭合并為訴訟服務中心，設立立案大廳、訴調對接、簡案速裁、綜合服務、信訪接待五大功能區，增強高效快捷便民的一站式服務功能，強化集分流、調解、速裁等職能于一體的裁判功能，完善為審判事務性服務的審判輔助功能，為人民群眾提供高效、便捷、低成本的解紛服務。規范訴訟服務中心工作標準，明確各部門的職責，達到責任分工明確，工作銜接到位，一體運行順暢。推進訴訟服務與信息技術的深度融合，打造現代化的訴訟服務中心，提高信息化對“分調裁審”機制支撐力度。

二、現行“分調裁審”機制改革面臨的問題及分析

“分調裁審”機制改革對保障訴訟的效益性，保障糾紛迅速解決具有重要意義，但這一改革在各地實踐中仍有不盡完善的方面，高密法院在實踐中也遇到一些瓶頸并不斷改革。筆者認為應當客觀地認識現有制度、管理、技術等的不足，防止觀念上的單向驅動，為深化改革尋找方向。

（一）“立法”不完善

截至目前，我國三大訴訟法及司法解釋還沒有從立法角度對“分調裁審”機制做出規定，相關法律規定依然有空白。目前最高人民法院出臺的多元化糾紛解決機制、繁簡分流和調解速裁的一系列文件僅屬于規范性文件，效力層級比較低，不僅從內容層次上看，尚處于具體程序制度構建之最低層次，遠沒有形成類型化的程序制度模式，更談不上民事訴訟中各種構成要素的有機互動聯系；而且即便是對于最基本的速裁措施、規則、程序、制度之具體規定，也是零星的、局部的，不具有全面性與系統性。①參見程林：《民事速裁機制研究》，西南政法大學2012年博士論文。

1.民事訴訟程序分流立法不夠完備。《民事訴訟法》第133條是繁簡分流機制的基本支撐條文，而該條文僅概括性地對相關案件可以適用的程序做了一個籠統規定。在規定的各分流路徑中，對簡易程序和督促程序規定了適用案件的條件。但實踐中除簡易程序以外，由于種種原因，督促程序基本被閑置。此外，第133條多使用“可以”的字眼，當事人是否享有全部或部分程序的選擇權也未予以規定，并且在當事人未享有或未知曉程序選擇權時，實務中多是將自由裁量權給與法院司法人員。當案件在分流路徑中受阻時，如何及時有效銜接到其他路徑，法律也未給出規定，這導致法院在分流路徑選擇中無法可依，也使得有些案件程序多次轉化后，仍回到以判決為中心的審判起點，還造成了訴訟遲延。可見導致這些情況的根本原因還是立法沒有明確適用各個案件分流路徑的時間起點、終點及基本條件。

2.完整的速裁程序缺失。2012年民訴法新增加了小額訴訟程序、確認調解協議案件和實現擔保物權案件特別程序，但仍沒有明確速裁程序。而小額訴訟程序也存在立法缺陷：一是雖規定了標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之三十以下的案件，而這樣小額的案件即使在經濟不發達地區的基層法院中也是微乎其微，適用價值不大；二是小額訴訟程序實行一審終審，還缺乏規范的流程，加之其本身的訴訟標的額不高，啟動再審又條件嚴苛，導致當事人救濟渠道不暢。因此，當事人對小額訴訟程序信任度不高，不愿意申請使用。而法官在司法責任制和嚴峻的信訪形勢雙重壓力下，也會盡可能的選擇避開小額訴訟程序。

（二）程序分流及銜接存在弊端

審判工作流程銜接不順暢，繁簡案件分流、調解內外對接、簡單與復雜案件轉化，每個環節的工作時限等都無具體的可操作性的規則。最高法院《關于人民法院進一步強化多元化糾紛解決機制改革的意見》及《關于民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規程（試行）》中僅規定了委派調解和速裁一般在30天內結案。

一是機制流程本身需要完善，如轉換程序的問題，此時就涉及到審理期限、承辦法官甚至業務庭之間的轉換問題，若是轉換銜接不合理，不僅會延長案件的審理時間，還可能引發法官之間、業務庭之間的矛盾。同時，案件承辦人、審判組織的來回變動也很容易使一些當事人對司法公信力產生質疑；二是軟件銜接不暢，人民法院調解平臺與訴訟服務網、審判云平臺、“分調裁審”平臺不能兼容，人民法院調解網、訴訟服務網與黨委政府的總調解平臺沒有聯網對接，需要立案的案件分流法官，常常要多次重復錄入信息，平臺之間沒有一鍵跳轉功能，浪費人力，降低效率。

（三）傳統分案方式不科學

傳統人工分案，存在不客觀、不標準、不準確等問題。人工分案主要依靠的是分案法官的經驗，帶有很大的主觀性，還容易受一些案外因素干擾，不能有效規避“人情案”“關系案”和其他不規范操作現象發生，有引起案件分配不公、不廉等問題的可能，難以有效調動法官工作積極性和工作活力。

（四）信息技術支撐不夠強

推進信息化建設是提升案件審判質效的有力支撐。“繁簡分流”是一項復雜、費時的任務，同時又是“分調裁審”中最關鍵的一環，但目前還有不少法院案件的“繁簡分流”靠人工進行，案件無法快速精準分流，后續機制運轉也就不暢。通過“智慧法院”的創建，既可以達到科學、精準、高效分流案件，又可以大幅度減少重復性簡單勞動，減少案件審理過程中因程序流轉或行政性管理造成的延遲，使法官有更多精力用于復雜案件的研究，為機制運行提供可靠保障。高密法院開發應用的“民商事案件繁簡分流平臺”的前瞻性、實用性、精準性比較高，但兼容性、便捷性、擴充性、權威性仍有待完善提升。如何通過信息技術推進“分調裁審”機制進一步高效運轉，使各項工作更加聯動融合、更加高效規范，不斷提升社會治理的法治化、專業化、智能化水平是當前亟需研究解決的問題。

（五）司法資源配置不科學

一是團隊管理不到位。推進“分調裁審”改革，應當通過設定科學的人案配比，明確法院的辦案任務和責任，配置審判輔助人員，建立以法官為核心的審判權力運行機制和激勵、追責機制。速裁面臨案件的第一次分流，需要承擔體量較大的案件解決工作，輔助人員的配備直接影響分流作用的發揮。有的法院在人員配備上，沒有充分考慮速裁團隊的差異，與精審團隊幾乎一樣。速裁團隊新進人員選任、培訓、孕產假、辭職等因素都未考慮在內。二是沒有厘清速裁團隊中法官、輔助人員、書記員的職責邊界，導致職責不清，出現法官之間、法官與輔助人員之間忙閑不均。三是業績考核不科學，不能科學確定案件權重系數，尤其是訴前指導工作量未納入法官業績考評體系，工作實績與考評結果不相符，必然影響法官工作的積極性。如何科學地設定人案配比，設定繁簡案件權重系數等問題至關重要。

（六）社會調解機制作用發揮不夠充分

當前多元糾紛解決機制與訴前調解機制作用沒有充分發揮。究其原因：一是訴源治理機制不健全，主體責任不清，解紛力量不足，組織保障不力，有的單位及行業組織等對多元化糾紛解決機制認識不深動力不足，參與度差；缺乏強制性考核、監督機制，責任落實不到位。①參見于建成：《山東省多元化解糾紛促進條例解讀》，法律出版社2016年版，第109頁。二是法院有的人員對訴調對接工作重視不夠，多元化格局尚未完全形成，訴調對接機制不到位②參見山東省高級人民法院課題組：《關于訴調對接工作開展情況的調研報告》，載《山東法官培訓學院學報》2017年第4期。。三是訴調對接平臺運行不暢，調解過程中應當固定的事項沒有固定，應當記載的沒有記載，應當及時轉立案卻轉交不及時，應當在線辦理的不能在線辦理。四是非訴調解工作未納入法院管理系統，指導調解的工作量不能作為辦案數量計入業績考核，業績考核結果與法官的工作量不能成正比，不利于提高工作積極性。五是調解人員專業素養參差不齊。多數人民調解隊伍缺乏專業培訓，且往往身兼數職，調解成功率不高。特別是基層人民調解員一定程度上存在年齡結構偏大、法律素養和調解能力不足的情況。六是經費保障有待加強。多數基層政府未把訴外調解經費納入財政預算，調解員報酬少、撥付不及時，影響了特邀調解員的積極性。

三、高密法院“分調裁審”制度建設與運行現狀

為攻克難題，高密法院在實踐中主要從四個大方面建構起一個較為系統的“分調裁審”機制，優化司法資源，提高審判質效。

（一）明確簡案標準

分流機制的科學性以及流轉速度的快慢，直接影響案件審理質效。最高法院對簡單案件僅作了概況性和排除性規定，實踐中如何明確、細化簡案標準至關重要。

1.明確簡案標準。改變過去標準不清，以繁簡搭配、數量均衡為依據的分流模式，建立以案為要素，以案件類型、特點、繁簡程度為依據的分流模式。一是確定適用小額訴訟程序案件，不予受理、未預交案件受理費程序性案件，實現擔保物權程序、督促程序、公示催告程序、訴前財產保全非訴訟案件，被告下落不明需公告送達但屬簡單案件范圍的普通程序案件，需開庭審理的特別程序案件（如宣告失蹤、死亡，確認民事行為能力）等9類程序性案件；二是確定家事糾紛，交通事故損害賠償等一般人身損害賠償（以鑒定前置完成為主），勞動爭議，買賣、借貸、金融等合同，物業、餐飲等服務合同等18類事實清楚、證據充分、爭議不大的案件為簡單案件。

2.配強程序分流員。在訴調中心設1名輔導分流員，由法官助理擔任，負責訴前輔導分流；在立案庭設1名程序分流員，由審判經驗豐富的非員額法官擔任，專司登記立案和繁簡分流。根據案由和案件事實、法律適用、社會影響等因素，確定案件適用的程序，分流至相應團隊。

3.實施兩次分流。堅持調解優先、自愿合法、簡單快捷、經濟高效的原則，優化訴前分流引導，凡屬簡單案件范圍的糾紛，在立案前先行分流到訴調中心，由輔導分流員引導當事人通過“訴訟風險評估系統”，自行測算訴訟的風險，釋明不同訴訟程序的優勢特點，鼓勵當事人選擇多元機制解決渠道；對于涉及面廣、人數眾多、影響較大的案件，主動與黨委政府部門溝通協調，合力化解矛盾糾紛；當事人不同意訴前調解的案件，及時登記立案，確保當事人的程序選擇權和訴權。登記立案后，程序分流員當日將“分調裁審”平臺識別的簡單案件分流至速裁法官，案卷材料隨案移交。做到導入快速，流轉高效，銜接順暢。

（二）打造速裁團隊

團隊建設是“分調裁審”機制改革的靈魂，也是建立“分調裁審”機制的組織基礎。科學選配速裁法官、精審法官，為“分調裁審”機制的正常運轉提供強有力的組織保障。首先，充分考慮審判經驗、人員特長，從全院選拔了10名年速裁法官，承擔大批量的簡單案件審理。其次，按照“員額法官+法官助理+書記員+輔助人員”的基本模式，按1：1：1：1的比例配置，組建了10個民事速裁團隊。

（三）完善速裁流程

繁簡分流的目的是實現簡案快審，繁案精審，提升審判效率，促進司法公正。簡化審判流程、進行程序再造，是“分調裁審”提質增效的根本。一是規范調解前置程序，訴前調解的案件全部登錄“人民法院分調裁審平臺”，生成“訴前調”字號，納入審判管理系統管理。二是明確訴前調解程序內涵，設定分流程序、鑒定前置、調解主體、調解期限、調解方法、調解結果利用，確定通過在線調解、視頻調解、微信調解等便利手段，采取訴訟費減免等激勵措施，引導當事人主動調解，快速解決糾紛。三是規范速裁程序，規定案件分流和速裁期限，用好司法確認、小額訴訟、督促程序、簡易程序等糾紛解決方式，簡化送達、公告、舉證、答辯、庭審、文書，減少排期等待時間。四是探索建立無爭議事實記載機制、建立無異議調解方案認可機制，鞏固訴前調解成果；發揮庭前會議功能，達到“四固定”并進行庭前調解；開展示范訴訟和集中審理，示范帶動批量案件同案同判、高效審理或促成調解；簡化庭審程序，確認無爭議證據和事實，將調查、辯論階段合并，實行綜合認證、總結。五是簡化裁判文書，根據案件的不同情況適用要素式、令狀式、表格式裁判文書格式，提高文書制作效率。

（四）嚴格程序流轉

1.做好訴前分流與調解的銜接。堅持依法調解優先，積極引導當事人訴前調解。訴調中心在收到糾紛的2日內登記訴前調解案號，并向當事人發放《先行調解告知書》，并為當事人提供糾紛解決方法等方面的釋明和輔導。當事人同意訴前調解的，填寫《訴前調解申請書》。3日內調解員通知被起訴人，發放《調解告知書》，當事人不同意調解或者不適宜調解的案件，由當事人填寫《不同意調解確認書》，及時登記立案。

2.做好訴前調解與司法確認的銜接。訴前調解達成協議的，當事人申請司法確認的，案件轉入司法確認程序，由速裁法官依法進行司法確認；超出司法確認標的額，當事人要求出具司法調解書的，案件轉入立案程序，由速裁法官制作司法調解書；即時履行完畢，當事人不申請出具司法確認裁定或調解書的，填寫《調解情況登記表》備案。委派調解的案件，調解期限為30日，但雙方當事人書面申請延長調解期限的，可以再延長30日。超過60日調解未果的，轉登記立案。

3.做好速裁程序與普通程序的轉換。已進入速裁程序的案件，因原告增加、變更訴訟請求致案情復雜，追加當事人，被告反訴，需重新鑒定評估，出現重大社會影響或涉及穩定的事件等情況時，說明情況和理由，在30日內退回案件程序分流員，再由程序分流員依據案件性質分流到精審團隊。但明確速裁回流率不能超過20%。同時規定適應速裁程序審理的案件，應當做到一次開庭、當庭結案，自立案起30日內結案。

（五）加強管理考核

“分調裁審”機制改革是一項系統工程，涉及一系列思想觀念、審判方式、工作模式的變革，涉及一系列人員、利益、關系的調整，必須整體設計，同步推行。

1.實行動態管理。速裁團隊的組合模式和數量不是一承不變的，應當加強統計分析和審判管理，定期分析審判態勢和法官辦案任務的承載能力，進行動態調整。2019年底，高密法院適時調整速裁團隊，減縮到立案庭和“五位一體”交通事故糾紛調處中心各組建一個調裁團隊，配備1名法官、2名法官助理、2名調解員、5名書記員，形成規模效應，便于發揮速裁團隊功能。

2.強化分類考核。根據“分調裁審”標準，分別對調解速裁法官、精審法官及法官助理、書記員、其他輔助人員進行考核。通過軟件的記憶、分析、計算功能，清楚地計算出法官、法官助理、書記員及其他司法輔助人員的辦案數量、工作質效。

四、高密法院“分調裁審”平臺建設與運行現狀

借助大數據和人工智能，是解決繁簡分流工作量大、標準難以掌握，人工分案不客觀、不規范、不準確的問題的不二選擇。高密法院研發了“人民法院分調裁審平臺”軟件，系統設訴前調解分流、訴訟繁簡分流和快速裁判三個端口，通過訴前、繁簡兩次分流和速裁回流，實現繁簡案件自動識別、智能分流，達到訴前調解、立案分流、快速裁判無縫對接。

（一）設計要素算法

1.依據案由科學估值。根據最高法院確定基層法院使用的558個案由審理的難易程度，確定了1-9分的分值，錄入案由軟件自動判斷基礎分值。

2.設定案件要素。將可能影響案件審判難易程度的因素確定為判斷個案繁簡的標準，分為基礎要素、關鍵要素、參考要素、人工識別要素4大類25個要素，并確定了不同的分值。人工識別要素，個案當中仍存在其它應統籌考慮的因素，須通過人工綜合分析、識別加以確定，實現人機結合。

（二）繁簡智能分流

1.自動抓取數據。對經過訴前調解轉入繁簡分流的案件，可實現數據共享；對直接登記立案的案件，通過讀取身份證信息、掃描起訴狀和證據等，自動抓取數據，回填案件要素。

2.自動確定繁簡。系統通過識別案件信息和要素，自動計算出案件總得分，確定6分以下為簡單案件，6分以上為復雜案件。這是根據高密法院案件數量、性質及法官數量，按繁簡案件2：8比確定的分數，各地法院可根據自身的實際情況靈活確定分數。

3.自動推送法官。實現擔保物權、督促程序等非訴訟案件及不予受理、未預交案件受理費等程序性簡單案件直接分流至立案團隊處理；其他簡單案件分流至速裁團隊；對物業、供暖、道交、民間借貸等系列性、關聯性案件，人數眾多、訴求一致的群體性案件實行集中分流，交同一團隊審理，實現類案集約化辦理；復雜案件分流至相關精審團隊。

4.設置案件“信號燈”。設置案件飽和度“信號燈”，每名速裁法官未結案件超過60件、精審法官超過40件時，就亮起“紅燈”，不再分配新的案件，實現人與案的最優配置，防止出現案流梗阻、案件積壓。

五、高密法院“分調裁審”機制的成效及“分調裁審”機制改革的完善建議

（一）高密法院“分調裁審”機制的成效

1.分流由案件向程序轉變。繁簡分流機制的首要特征是程序性。高密法院起草了《民事訴前程序規定》和《民事速裁程序規定》兩個規定，被濰坊中院吸納。通過尊重當事人的程序選擇權，突出當事人的程序主體地位，使繁簡分流實現了從案件分流到程序分流的轉變。

2.人民群眾滿意度不斷提高。當事人打官司更加便利，“分調裁審”機制運行以來，訴前一次來法院結案達12668件，占民商事案件數的18%，有的不出家門就在網上解決糾紛，訴訟成本大幅度壓縮，訴訟權力得到更加快捷的保障。

3.審判人員廣泛受益。“分調裁審”機制建立，速裁團隊的建設，信息化手段的助力極大的減輕了辦案人員的負擔。新組建的兩個調裁團隊，在新冠肺炎疫情影響下，今年第一季度仍然結案317件、164件。

4.審判質效得到較大提升。簡易程序大量適用，審判周期明顯縮短，兩個調裁團隊平均審限僅15.5天，結案率逐步攀升，實現了從“案等人”到“人等案”的轉變。

（二）完善“分調裁審”機制的建議

“并非所有的案件都是重要的、復雜的和有難度的，也并非每件案件都要求最大限度地適用訴訟規范。為此，一個富有活力的制度應該包含一種節儉使用訴訟資源的機制，以保證所利用的訴訟程序與特定的案件需要相符合”。①［英］朱元曼：《英國民事訴訟改革》，葉自強譯，國家行政學院出版社2000年版，第234頁。去年，周強院長在全國高級法院院長座談上指出，要持續深化“分調裁審”機制改革，有效推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，提出了改革的新思路、新境界。筆者結合高密法院的做法，對今后深化“分調裁審”機制提出幾點建議。

1.更新觀念，增強“分調裁審”機制創新的動力。觀念決定思路，思路決定出路。一是要樹立以人民為中心的理念，“分調裁審”機制是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式，必須把滿足人民群眾的司法需求作為工作的出發點，把實現司法公正和維護人民權益作為落腳點，為人民群眾提供高效、便捷、低成本的司法服務。二是樹立確保公正、兼顧效率的理念，這是“分調裁審”機制改革的底線。在繁簡分流機制迅速發展的形式下，要防止“重速裁、輕精審”的問題。通過繁案精審增強庭審的對抗性，促進庭審實質化，實現司法公正；通過簡案快辦，節約訴訟成本，促進司法高效。①李少平：《全面推進案件繁簡分流機制改革》，載《人民法院報》2017年7月19日，第1版。三是樹立尊重當事人選擇權的理念，突出當事人程序主體地位，促進當事人自愿接受案件結果，實現司法為民。四是樹立創新發展的理念，“分調裁審”機制改革要于法有據，不能突破法律規定底線，但改革也不能墨守成規，應適度超前，充分吸收借鑒國內外理論研究和實踐探索的有益成果，對現有政策法規體系中的空白問題及規定不明確的問題予以補充、細化，力求體現前瞻性。要通過智慧法院建設，以信息化、可視化承載和反映司法供給，促進司法透明化，實現司法便民。

2.加強立法建設，再造民事訴訟程序

“程序，不是純粹的形式，它是各種矛盾的交匯點，是國家政策的接合處，是人類思想碰撞的火花”。②［意］莫諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障與未來的民事訴訟》，徐昕譯，法律出版社2000年版，第143頁。民事訴訟整個過程的順利推進及訴訟目的的及時實現都與程序本身的設置是否科學、合理緊密相關。當前“分調裁審”機制改革所涉及的立法領域既包括程序法，如三大訴訟法，也涉及組織法和法官法；既涉及權利、規則的公平，如平等地接受法院審判的權利，也涉及權利救濟手段的健全，如訴訟權利或享有司法救濟的權利。法官運用速裁機制審判的案件，在面對纏訴上訪的當事人時，承擔著無法可依的風險和拷問，難免縮手縮腳。因此，亟需改革完善訴訟制度，重塑訴訟格局，提升程序效能。

一是設置非訴訟程序，民訴法向前端延伸。將多元化糾紛解決機制進一步規范，上升到法律地位，納入民事訴訟法之中，并明確非訟程序區別于訴訟程序的一般原則與制度，注重包容性、效率性和終端性，進一步促進爭議實質性解決。明確調解范圍、鑒定前置、分流程序、調解主體、調解期限、調解方法、調解結果利用等，使其具備程序正當性和實施強制性。中國人民大學湯維建教授提出，現代調解制度應具備幾個特征：當事人的自治性和主導性，調解程序的本位性和公正性，調解主體的協同性和參與性，調解功能的復合性和前瞻性，調解過程的開放性和社會性，調解機制的一體性和協調性。還應具有克服司法困境的法律功能；通過深度參與而實現的民主功能和社會功能；通過調解實踐發展法律的法制功能等嶄新功能。建議盡快制定《調解法》，形成調解指導案例，對各類調解進行規范和指導。①參見孟婷婷：《構筑中國特色調解制度體系》，載《人民調解》2020年第1期。

二是設立速裁程序，發揮速裁快判功能。一項組織有序的制度，應當包含一種能有效利用訴訟資源的機制，確保所采用的程序與個案的需要相稱。在民事案件立案之后，對民事案件進行合理分流，建立對應的訴訟程序，無疑可以提高訴訟效率。②參見［英］喬羅威茨：《民事訴訟程序研究》，吳澤勇譯，中國政法大學出版社2008年版，第44頁。當前，因無程序意義上的速裁程序，其正當性常被質疑，而小額訴訟程序亦嚴重依附于簡易程序，除了對受案數額作出明確與實行一審終審外，其他規則均比照簡易程序進行，這種制度設計很難將小額訴訟程序與簡易程序區分開。故，建議將小額訴訟程序改造為速裁程序，獨立于簡易程序之外，與簡易程序、普通程序等并列，明確其法律地位。規定簡單案件范圍、分流方式、速裁流程、結案方式、速裁期限等。簡化送達、公告、舉證、答辯、庭審、文書，減少排期等待時間，合理確定審限期，做到簡單案件來之即辦、辦之即結、結之即了。

三是優化簡易程序，擴大獨任制適用范圍。我國審判實務中，簡易程序普通程序化和普通程序簡易化的現象并存，使得如何確定簡易程序的適用范圍和操作規程面臨著兩難境地。③參見傅郁林：《繁簡分流與程序保障》，載《法學研究》2003年第1期。經過訴前調解、速裁程序等分流案件后，隨后還有不少案件可以通過簡易程序快審消化，因此重新厘定簡易程序適用范圍，與速裁程序、特殊程序等科學界定、合理銜接是提高簡易程序效率的首要問題。《民訴法解釋》第257條規定“起訴時被下落不明的”與“當事人一方人數眾多”這兩種情形被排除適用簡易程序，這使得簡易程序適用范圍“狹窄”，不符和實際需求。④參見王亞新：《司法效率與繁簡分流》，載《中國審判》2010年第58期。相當數量的物業管理糾紛如供水、供電、供氣等糾紛，或商品房買賣合同糾紛等也屬于一方人數眾多的案件，但訴訟標的不大、法律關系簡單，建議通過司法解釋對此應用范圍予以完善。同時對需要公告送達的簡單民事案件，也可以適用簡易程序審理。此外，“普通程序—合議制”的“捆綁式”關系中的審判組織并不十分合理。根據合議制的法理，合議庭最大的功能在于利用集體智慧保障司法的正確性，以應付疑難復雜案件。對不屬于疑難復雜的案件獨任制即可滿足。故普通程序亦有獨任制的適用空間，其與合議制沒有必要強制捆綁⑤參見潘慶林：《民事案件繁簡分流制度的完善》，載《法學雜志》2019年第9期。。故建議擴大獨任制適用范圍，并建立獨任制與合議制的轉換適用機制。

3.加強機制協同改革，建立“三三制”分流機制。

（1）繁簡案件“三分法”。針對案件繁簡兩分法使一些介入簡單、復雜案件之間須適用簡易程序審理的案件不好分流的問題，參考山東省高院《基層法院民商事案件辦理流程（試行）》第3條的規定，將案件分為簡單案件、普通案件、疑難復雜案件，筆者認為“普通案件”易混同于普通程序，故稱為“一般案件”。實行簡案、一般案、繁案“三分法”。對“分調裁審”平臺涉及的558個案由，和影響案件難易的各類要素，重新量化、估值，確定不同的分值，完善算法，科學甄別。5分以下為簡單案件，5至8分為一般案件，8分以上為復雜案件。按照“簡單案件交給速裁團隊，一般案件交給專業化團隊，疑難復雜案件交給院庭長”的原則，實行自動分流，實現調解速裁團隊簡案快辦、類案速裁，專業化團隊一般案件快審，院庭長、資深法官繁案精審。

（2）“三緯”分流推進。繁簡分流機制應當包含微觀分流、中觀分流、宏觀分流三個緯度：微觀分流即由案件到程序的分流，高密法院作出了有益的探索，取得了良好的效果。下面重點論述中觀和宏觀分流。

中觀分流是處理方式的分流，包括多種程序銜接、多種程序協同運用。一是訴訟程序分流。建立從訴前調解、司法確認到登記立案、繁簡分流、專職調解、簡案快審、案件回流等環環相扣的一整套速裁流程，并發揮多層次訴訟制度體系優勢。嚴格訴前分流與訴前調解的銜接、訴前調解與司法確認的銜接、訴前調解與督促程序的銜接、登記立案與速裁程序的銜接、登記立案與簡易程序的銜接、速裁程序和簡易程序與普通程序的轉換。突出抓好訴前調解與督促程序的銜接。達成訴前調解協議的一方當事人反悔或不申請司法確認的、達不成訴前調解協議但已將無爭議事實記載或無異議調解方案認可的一方當事人可向法院申請支付令，法院審查后依法予以支持，快速便捷低成本保護當事人合法權益。二是庭審方式繁簡分流，對借款合同、民間借貸、買賣合同、機動車道路交通事故、勞動爭議、婚姻糾紛、物業服務、信用卡糾紛等案件推行要素式審判；對多個當事人分別提起的民事訴訟案件或涉眾型、群體性糾紛可采用示范訴訟，達到裁判標準統一，促進司法公正；對同一類型的案件、同一被告不同原告的群體性案件分流到同一團隊集中審理；發揮訴前調解“四固定”①“四固定”：調解不成的，做好訴訟請求、爭議焦點、證據、送達地址的固定。、庭前會議求同存異功能，由法官助理負責庭審程序性事項、組織證據交換、厘清庭審思路、確定審理重點等工作，速裁法官在同一時間段、兩個以上法庭集約開庭，僅確認無爭議的事實、審理爭議焦點、當庭宣判，提高庭審效率；探索簡化簡易程序庭審方式。三是裁判文書繁簡分流，明確速裁程序、簡易程序等裁判文書的簡化規則，制定法律文書模板，在山東省高院制定10類案件簡易文書樣式的基礎上，盡可能多地開發文書樣式，并充分利用大數據開發出法律文書模板。

宏觀分流是資源配置分流，包括司法資源配置分流和社會資源配置分流。一是司法資源分流。訴到法院的案件先行訴前調解，簡單案件由速裁法官速裁，一般案件由專業法官快辦，疑難復雜案件由院庭長和資深法官精審，實現案件分流類別化，案件審理專業化。①參見《基層法院民商事案件辦理流程（試行》第5條。二是司法輔助事務分流。將司法送達、庭審錄入、卷宗裝訂、后勤保障等審判事務社會外包，減少審判事務存量，創造更高的司法產能。三是社會資源配置分流。加強法院設立人民調解室，充分特邀調解組合和特邀調解員的作用，擴大各類行業的“一站式調解平臺”覆蓋面，加強與仲裁機構、律師調解組織、法律工作者、基層法律顧問的對接，規范支持民間調解，充分發揮人民調解組織、綜治組織、行政機關的作用，從源頭上減少案件，解決目前以“請進來”為主、“走出去”不足的問題，最大限優化解紛社會資源。

4.加強管理考核，提升速裁團隊效能。推進“分調裁審”機制改革，必須以明晰的審判組織權限和職責為基礎，以科學的審判權力運行機制為保障。一是進一步厘清法官、法官助理、書記員的職責，完善責任清單。設定科學的人案配比，明確法官的辦案任務和責任，配足審判輔助人員。二是實行動態管理。司法責任制改革要求法官對人、案、物全權負責，權責到位，將審判權放給法官，讓其沒有外在壓力的審判，實現“審者有其權，判者有其責”；院庭長不能干涉法官辦案，只能參與到合議庭中審理發回重審、再審和重大疑難的案件，來把控審判方向；院庭長轉變管理職能，庭長由“管理”者，變為“審判”者，減少管理職責，成為審判骨干；分管院長由“分管”變為“直管”，減少管理層次，提高管理效能；院長不辦案或不達辦案量的，堅決出額。三是完善分類考核機制。將訴前調解工作量納入考核，合理設定訴前調解結案、司法確認案件的權重，充分利用“分調裁平臺”及全流程辦案系統的考核功能，對法官、助理、書記員、調解員制定考核標準，進行嚴格考核，突出績效引導，結果與報酬、績效獎金、崗位聘用、職級晉升等有效掛鉤，充分調動速裁團隊的工作積極性。

5.提升現代信息技術支撐，增強改革系統集成。以“大數據、大格局、大服務”理念為指導，進一步加大信息技術的運用，在移動化、可視化、大數據分析等方面下功夫。（1）推進法院智能化審判，推行網上辦案、審判活動全流程線上運行，加強對審判工作每個環節和重要流程節點的全程監督、動態跟蹤、無縫管理，實現管理清單化、監督透明化。（2）嚴格落實審判智審系統的應用，充分發揮智能糾錯、法律條文和類案推送功能，實現法律文書自動生成，減輕法官負擔，提高裁判文書制作效率，統一裁判尺度，快調速裁，實現效率與公正相統一的價值追求。（3）整合“一網三平臺”，打造解紛“快車道”。建議從頂層打破技術壁壘，使最高法院的“人民法院調解網”與山東高院的訴訟服務平臺、分調裁平臺、審判云平臺，相互兼容，實現“一鍵跳轉”，既提高工作效率，又保證信息完整、數據準確，提升現代化服務水平和服務質量。

6.突出“六個轉變”，推動機制向現代化解紛方式升級換代。習近平總書記指出，“堅持把非訴糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”，周強院長提出新的“三步走”改革戰略，為多元機制發展指明了方面，制定了“路線圖”。一是融入“訴源治理”大格局，由“引領”向“推動、保障”轉變，逐步從前臺轉入幕后，以特有的優勢促進國家治理結構和治理能力現代化，推動立法進程。二是推進“一站式”多元解紛機制建設，訴調對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務功能轉變，由司法確認轉變為集訴訟服務、訴訟輔導、立案登記、訴調對接、涉訴信訪于一體的綜合服務平臺，實現對接的規范化、系統化、常態化。三是建立訴調聯動機制，從單向輸出向雙方互動轉變，將訴調對接的觸角延伸到各個領域，吸引社會調解組織入駐法院、法庭，入選特邀調解名冊，承接委派、委托調解，引導其向規范化、職業化建設方向發展。四是擴大“一站式”解紛平臺的覆蓋面，銜接對象從重點突破向全面啟動轉變，加大指導人民調解的力度，鼓勵支持律師調解發展，推動商業和行業調解發展，推動政府購買法律服務和調解組織適當收費相結合，促進調解市場化。五是加強組織保障，解紛人才由經驗型向職業化轉變，推動設立訴前化解專項資金納入政府財政預算，保障調解員補貼，落實落地。建立調解員培訓機制，規范調解員行為，提升調解能力。建立調解員退出機制，對不能勝任工作的調解員及時調出名冊。六是發揮人民法院調解平臺的作用，由線下調解向線上、線下結合調解轉變，在線立案，在線調解，在線司法確認，在線咨詢，實現“一網解紛”。

7.修改《訴訟費用交納辦法》，用好經濟杠桿。訴訟費用對繁簡分流具有杠桿作用，為了鼓勵當事人誠信理性訴訟，有必要盡快修改《訴訟費用交納辦法》，建立多樣化的民事訴訟收費制度。2000年后，我國城鎮居民及農村人均可支配收入都有大幅度提高，而2007年實施的新的《訴訟費用交納辦法》卻降低了收費標準，也進一步降低了訴訟門檻，雖一定程度上減輕了涉訴群眾的經濟負擔，但另一方面由于律師收費標準相對過高，這種減負效果有限，并且由于相關規定沒有對濫用訴權行為進行規制，廉價的訴訟費用使當事人忽略成本，大量無須進入司法程序解決的糾紛進入訴訟程序，浪費了國家原本緊張的司法資源，也沖擊了非訴糾紛解決機制的功能發揮。因此應該適當提高訴訟費標準，然后比照訴訟案件標準減免非訴訟糾紛解決機制收費標準，區分簡易程序、速裁程序等與普通程序收費標準；對于訴訟后不同流程節點撤訴或者調解的，適當按不同比例減免訴訟費；對于濫用訴權、不誠信訴訟行為，增加經濟成本，對于虛假、惡意訴訟的行為，強化懲戒機制。