省與設區的市地方性法規不一致的選擇適用思路
——宋某訴青島市市北區房屋征收安置管理中心行政裁決案

曲立力 劉 美

【關注焦點】

本案主要涉及省與設區的市地方性法規對同一行政管理事務規定不一致時如何進行選擇適用的問題。在立法不明確的情況下，首先應確定二者是否存在效力級別上的優先次序，進而選擇適當的法律沖突適用規則。在運用法律沖突適用規則時，還應兼顧立法目的與社會效果。

【基本案情】

原告：宋某

被告：青島市市北區房屋征收安置管理中心

第三人：青島小港灣旅游開發建設有限公司

2007年，青島小港灣旅游開發建設有限公司（以下簡稱小港灣公司）經有關部門批準，對本市小港灣改造項目規劃范圍內房屋實施拆遷。宋某所有的房屋位于拆遷范圍內，建筑面積25.07平方米。2007年5月9日，宋某與小港灣公司簽訂住宅房屋拆遷補償協議，雙方約定宋某選擇房屋安置。宋某在該協議中手寫注明“該戶保留對省拆遷條例追訴的權利”。2015年10月16日，青島市市北區房屋征收安置管理中心（以下簡稱市北安置中心）受理宋某的行政裁決申請。2015年11月6日，市北安置中心作出青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，根據《青島市城市房屋拆遷管理條例》（2005年修訂，以下簡稱《市條例》）第27條規定裁決確定宋某安置房屋面積不低于建筑面積45平方米。宋某認為市北安置中心未適用《山東省城市房屋拆遷管理條例》（2006年修訂，以下簡稱《省條例》）的規定確定其應安置房屋面積，系適用法律錯誤，向法院提起行政訴訟。

《市條例》第27條規定，拆遷住宅房屋實行就地房屋補償的，按照下列規定執行……（四）被拆遷房屋面積與住房改善面積之和不足四十五平方米的，按照四十五平方米補償，差額部分由被拆遷人按照拆遷區域新建商品住房銷售價格的50%支付房款。《省條例》第28條規定，被拆遷人只有1套住宅房屋，且該房屋面積低于國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積的，拆遷人應當按照國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積標準對被拆遷人進行貨幣補償或者提供用于產權調換的安置房屋。國家強制性標準規定的住宅設計最低套型面積內增加面積所需的費用，由拆遷人承擔。

【裁判結果】

青島市市北區人民法院一審認為，《省條例》經山東省人大常委會修訂通過，《市條例》由山東省人大常委會批準實施，故青島地區的房屋拆遷管理工作應優先適用《市條例》。市北安置中心根據《市條例》作出青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，并無不當。宋某以小港灣改造項目不應根據《市條例》進行拆遷補償為由要求撤銷青北拆裁字（2015）第3號行政裁決書，不予支持。遂判決駁回宋某的訴訟請求。

宋某不服，提起上訴。青島市中級人民法院二審認為，《市條例》系青島市人大常委會根據有關法律、法規的規定，結合青島市實際所制定，并報經山東省人大常委會批準實施。作為青島市城市房屋拆遷項目的涉案拆遷行政裁決，市北安置中心適用《市條例》并無不當。遂判決駁回上訴，維持原判。

宋某仍不服，向山東省高級人民法院申請再審。山東省高級人民法院再審認為，本案爭議的焦點是市北安置中心作出涉案行政裁決確定宋某安置房屋面積的法律適用是否正確，關于涉案行政裁決能否適用《省條例》的問題。涉案房屋拆遷項目啟動時，《市條例》與《省條例》均屬于有效的地方性法規。《省條例》屬于省人大常委會制定的地方性法規，適用于山東省全省范圍，包括青島市；《市條例》屬于設區的市人大常委會制定并經省人大常委會批準的地方性法規，僅適用于青島市范圍。對于同一行政管理事務，制定了地方性法規的設區的市是否就排除省地方性法規的適用，從《立法法》的規定來看并不能得出肯定性結論。并且，從《立法法》第72條規定關于設區的市地方性法規在制定時不能與省地方性法規相抵觸的內容來看，其立法目的應是為了避免二者在適用時的沖突，由此可見，《立法法》并未賦予設區的市地方性法規排除省地方性法規適用的法律效力。因此，對于本案所涉及青島市城市房屋拆遷安置補償問題，不能因青島市已制定《市條例》而排除適用《省條例》的可能性。一、二審法院判決認為本案行政裁決應優先適用《市條例》而不適用《省條例》，缺乏法律依據，理由不能成立。

關于本案行政裁決對《省條例》與《市條例》應如何選擇適用的問題。在不違反法律規范沖突適用規則的前提下，對于不同行政法律規范之間授益性條款的選擇適用，應充分考慮設定該類條款的立法目的，適用對相對人更為有利的條款。本案爭議所涉及的《省條例》第28條與《市條例》第27條均是對被拆遷人最低安置房屋面積的規定，在《城市房屋拆遷管理條例》（2001年）對住房困難群體的居住利益保障未作規定的情況下，上述條款以最低保障制度作為拆遷補償制度的主要內容，確保被拆遷人在房屋被拆除后的住房標準在不降低的基礎上有改善，以幫助社會弱勢群體解決因拆遷帶來的住房困難，其立法目的均是為了保障被拆遷人的居住權益，屬于授益性條款。基于此，市北安置中心在裁決確定宋某安置房屋面積時，應以充分保障宋某的居住權益為原則，在《省條例》第28條與《市條例》第27條之間選擇適用對其更為有利的規定，方符合二者設立房屋拆遷安置最低保障制度的初衷。但市北安置中心作出涉案行政裁決時，僅根據《市條例》第27條的規定確定宋某的安置房屋面積，并未考量適用《省條例》第28條的規定對宋某是否更為有利，不能充分保障宋某的拆遷補償利益和安置居住權益，適用法律不當，應予撤銷。市北安置中心應在查明宋某被拆遷房屋及安置房屋的實際情況后，對比適用《省條例》第28條與《市條例》第27條規定的結果，重新作出裁決確定宋某的安置房屋面積。遂判決撤銷一、二審法院判決，撤銷涉案行政裁決，責令市北安置中心重新作出行政裁決。

【裁判解析】

一、明確省與設區的市地方性法規之間的位階關系

法律沖突的實質是不同規則對相同社會關系存在不同的價值評價，調和此類沖突的首要途徑在于訴諸效力位階，對法律適用者形成確定的約束，亦可以根據一定的適用規則進行取舍。①參見王翔：《論省與設區的市地方性法規的沖突及其解決——以批準程序為中心》，載《行政法學研究》2018年第4期。因此，解決省與設區的市地方性法規之間的沖突，正確選擇運用法律適用規則，首先要明確二者之間的位階關系。

關于省與設區的市地方性法規之間的位階關系，《立法法》未作明確規定，理論與實務界基于對《立法法》相關規定的不同解讀往往得出不同的結論。一種觀點認為，省地方性法規效力級別應高于設區的市地方性法規，主要理由：一是按照制定主體的行政層級關系，省人大及常委會的級別高于設區的市人大及常委會；二是省地方性法規與憲法、法律、行政法規均是對設區的市地方性法規進行合法性審查的依據，也應是其上位法；三是《立法法》規定設區的市地方性法規在制定時不能與省地方性法規相抵觸，而“不抵觸”在《立法法》中一般用于下位法與上位法之間。②陳源婷：《設區的市地方性法規與省級地方性法規的效力及其適用》，載《貴陽市委黨校學報》2016年第5期。該觀點雖看似理由充分，但在法律層面卻難以成立。首先，制定主體的法律地位與所制定法律規范的效力級別之間并無絕對的對等關系，且省與設區的市人大之間也并非上下級關系，不能以此來推定兩種地方性法規的效力位階。其次，以合法性審查的依據或者“不抵觸”作為認定法律規范位階關系的標準在法律上也并無依據可尋，且從立法的科學性來講，同位階的法律規范在制定時也應盡量避免互相抵觸。另一種觀點則認為，省與設區的市地方性法規均為省人大常委會通過或批準的地方性法規，應為同位階的法律規范。③在對于《立法法》較有權威性的釋義與解讀中，均將省與設區的市地方性法規作為同位階法律規范對待，并認為二者存在新的一般規定與舊的特別規定不一致時，應由省人大常委會裁決。參見喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年版，第294頁；鄭淑娜主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年版，第248頁。筆者認為，該觀點更符合現行《立法法》的規定。第一，《立法法》將法律的淵源（法律規范的形式）劃分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，并確立了各法律淵源的法律位階，即效力關系，故，法律淵源是區分法的位階的唯一標準，其他標準均無法律依據。第二，《立法法》上同一法律淵源即為同位階的法律規范，并無特例。省與設區的市地方性法規同為地方性法規這一法律淵源，理應處于同一位階，《立法法》未再對二者位階關系另行規定，應是由于已無必要而非有所疏漏。因此，《立法法》雖未對省與設區的市地方性法規之間的位階關系作明確規定，但二者并不存在法律位階上的適用先后問題，在適用時應將二者作為同位階的法律規范對待。

二、正確運用法律沖突適用規則

雖然在立法層面，通過事前的審查批準和事后的改變撤銷，可以降低設區的市的地方性法規與省地方性法規之間沖突的可能性，但由于立法技術本身的局限性以及社會生活的不斷發展變化，在行政執法和行政審判中仍然不可避免地會遇到二者規定不一致難于選擇適用的情況，需要適法者正確選擇和運用適當的規則來解決二者之間的沖突。前已述及，省與設區的市地方性法規屬于同位階的法律規范，在選擇適用時應遵循《立法法》關于同位階法律規范沖突的適用規則，即新法優于舊法，特別法優于一般法的規則。但上述規則過于原則，現實中還存在著各種復雜的法律沖突情形，難以直接運用上述規則作出判斷。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號，以下簡稱《紀要》）在《立法法》《行政訴訟法》及其他有關法律規定基礎上所確立的法律適用規則，為行政審判解決法律沖突、準確適用法律規范提供了更為精準的指引，因此，在對省與設區的市地方性法規進行選擇適用時，還應遵循《紀要》所確立的具體的適用規則。例如，涉及到地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，應辨別新的一般規定是否允許舊的特別規定繼續適用。如新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，則適用舊的特別規定，否則應適用新的一般規定，不能確定新的一般規定是否允許舊的特別規定繼續適用的，人民法院應當中止行政案件的審理，由高級人民法院送請制定機關裁決。

三、必要時應訴諸法律沖突裁決程序

通常情況下，裁判者運用法律適用規則并通過對具體案件中的價值衡量，能夠找到解決法律沖突的途徑。但對于無法通過法律適用規則進行判斷的法律沖突問題，或者涉及事項比較重大、法律規范的合法有效性尚有疑問的情況，應依據《立法法》的規定逐級送請制定機關進行裁決。一般認為，由于設區的市地方性法規須由省人大常委會批準，省人大及其常委會制定的地方性法規，與其所轄的設區的市人大及其常委會制定的地方性法規的效力等級是一樣的，它們之間新的一般規定與舊的特別規定不一致時，應當由省人大常委會裁決。①參見莫于川主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社2015年版，第144-145頁。喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年版，第294頁；鄭淑娜主編：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法治出版社2015年版，第248頁。在行政執法和審判實踐中，對于省與設區的市地方性法規規定不一致難以運用一般適用規則進行選擇，或者難以判斷二者之間是否屬于新的一般規定與舊的特別規定的沖突時，應及時依照裁決程序逐級報請省人大常委會裁決，由省人大常委會裁決確定應適用的地方性法規。雖然《立法法》對于制定機關裁決法律沖突的程序未作具體規定，裁決程序的啟動在實踐中也較少發生，但裁決程序在法律沖突解決機制中的地位和作用卻不可忽視。準確識別法律沖突類型，必要時訴諸裁決程序，也是避免適用法律錯誤的重要途徑之一。

四、妥善處理法律效果與社會效果的關系

法律適用是一項綜合運用規則和價值平衡的過程，不僅要符合法律適用的一般規則，還要符合法律規范所彰顯的理念及追求的社會效果。地方性法規多是根據本行政區域的具體情況和實際需要制定的，具體執行法律、行政法規的規定，針對的是具體的行政管理事務，直接涉及行政相對人的權利義務，對地方性法規的選擇適用，不僅關乎法制的統一，更關系到行政相對人的切身利益，因此更應注重法律效果與社會效果的統一。《紀要》明確規定：“人民法院在解釋和適用法律時，應當妥善處理法律效果與社會效果的關系……要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益。”以本案為例，本案所涉及的《省條例》第28條與《市條例》第27條的規定，在內容上均是關于對住房困難的被拆遷人最低安置房屋面積的具體規定，從所調整的法律關系來看，并不存在一般與特別的關系。但從實施時間來看，《市條例》實施在前《省條例》實施在后，且《省條例》實施之后并未明確《市條例》是否繼續適用，《市條例》也未經法定程序予以改變或撤銷，對于本案涉及的拆遷補償行政裁決糾紛，二者均為有效的地方性法規，均具有適用效力。通過上述對法律規定沖突的識別，僅能判斷《省條例》相較于《市條例》屬于新法與舊法的關系，那么是否可直接援引新法優于舊法的適用規則進行選擇適用？筆者認為，對于本案類似規定的選擇適用，不宜過于簡單機械。本案所涉及最低安置房屋面積的規定，其目的在于確保被拆遷人在房屋被拆除后的住房標準不降低、有改善，以幫助社會弱勢群體解決因拆遷帶來的住房困難。因此，在選擇適用相關規定時應充分發揮該類保障制度的價值，以達到緩解拆遷補償矛盾，維護社會秩序和諧穩定的效果。如不考慮弱勢被拆遷人合法補償居住利益的最大化，簡單依據后法優于前法的規則作出選擇，雖表面合乎法律適用規則，但卻背離了設立該類保障性規定的立法初衷，難以實現法律效果與社會效果的統一。并且，對于類似“保障性”“授益性”條款的選擇適用，以有利于行政相對人為原則，已是行政審判中的普遍認識和做法，于法律適用一般規則而言是有效的補充性規則。