復雜性視域下完善河長制問題探析

黃新強

(福州大學 馬克思主義學院，福建 福州 350108)

1 河長制研究的現狀分析

目前，學術界主要集中于河長制的理論基礎、實施現狀、存在問題，以及從問題入手，分析探討河長制實施過程中存在問題的原因、解決對策和完善建議等方面。值得一提的是，關于河長制的研究往往需要基于河流、湖泊等為對象進行，探討在管理過程中存在的不足之處，從而汲取經驗和教訓，學會理性、辯證地看待問題。

關于河長制的理論基礎方面，有學者提出“河長制的理論基礎分為水文學、水資源、水環境、水法律4個方面”，從而系統的建構起河長制的理論基礎。在探討河長制的實施現狀方面，有學者認為，自2016年《關于全面推行河長制的意見》出臺后，河長制取得了一定成果。但由于剛出臺施行不久，河長制目前依舊存在些許的問題，急需解決和完善[1]。

在關于河長制實施過程中存在的問題方面，學者們紛紛提出自己的看法，其中比較有代表性的觀點認為，河長制問題存在的原因與相關配套的政府政策不完善、河(段)“虛位”現象不同程度存在、流域治理統籌協調性較弱、資金投入不足等原因有較為直接相關的關系。部分學者認為河長制實施過程中面臨的問題，與河長制的考核、問責機制不完善，且缺乏長效性、可復制性與社會性等有關系。

在關于河長制問題存在的原因方面，有學者認為河長制問題之所以存在，往往與當地的居民、工廠、單位、社區、政府等有關，河流出現水資源短缺，往往是地表水體污染嚴重，導致長期開采中深層地下水，進而出現地下水嚴重超采有關。而在解決對策和建議方面，學者們也紛紛給出了自己的意見：與現行水治理體制和管理制度實現有機銜接；“完善相關配套政策制度”；“完善法律法規作為支撐”；“鼓勵公眾參與河長制”等幾個方面[2]。部分學者還提出，要因地制宜，具體情況具體分析，立足于調研基礎，從而做出科學合理的決策。

綜合以上內容，可以得知，自《關于全面推行河長制的意見》頒布以來，各地省市縣政府紛紛響應號召，推行河長制制度，力圖維護當地河流生態環境，保護人類賴以生存的環境，但在實行過程中，由于種種原因，導致了局部地方的河長制落實出現困境，相關問題接踵而來。為此專家學者們基于調研基礎上，紛紛提出自己的觀點和意見，力圖為河長制的實施困境建言獻策，從而不僅有利于黨中央決策的順利推行與落實，也為當地河流的保護和生態環境的治理貢獻力所能及的智慧。

2 實施河長制存在問題的復雜性原因

2.1 復雜性思維的含義及特征

關于河長制實施的困境及解決對策方面，學者們盡管大多立足于相關的調研，展開相關的探討研究，但所提出的河長制問題存在的原因方面，筆者認為還是有待進一步深入細致地分析，因此也就解釋了本文關于河長制存在問題的復雜性原因的探討來由。

探討河長制問題存在的復雜性原因，不能流于表面，應當透過事物諸多紛繁復雜的表面現象，深刻抓住事物的本質，正確認識事物。什么是復雜性？什么是復雜性思維，以及其所具有的特征是什么？要探討河長制問題存在的復雜性原因，就必須先弄清楚這些問題。

復雜性是指：人們在認識自然界與人類社會現象時的一種存在多個意義不確定、非線性、非周期的思維方式[3]。即人們在認識自身所處的自然界、人類社會時，所遇到的種種客觀現象在人腦中所形成的多種認知思維方式，這種認知方式是不固定的，沒有周期性可言，無法用確定的式子或方程表達出來，因而具有不確定性。

2.2 復雜性原因分析

關于河長制存在問題的復雜性原因，筆者認為應當立足于當前學者們所提出的觀點，綜合自身所學、所獲知識，用復雜性的視角對表象進行批判與升華，進行融會貫通，訴求深入分析探討，不停留于表面現象，以區別于以往的簡單性思維，力求深刻認識問題本質，從而體現出“復雜性思維是對簡單性模式的超越與升華”[4]。

河流是人類賴以生存的生態環境的重要組成部分之一，人類在獲取水資源以維持基本的生產生活所需時，往往離不開河流的哺育。基于閱讀相關的文獻，并結合自身思考的基礎上，河長制存在問題的復雜性原因可歸結為以下3點。

2.2.1 對公共物品缺乏保護意識

對于人類而言，河流具有公共性，共用共享。整條河流貫穿于山川各地，難以劃歸個人所私有。也正是由于河流水資源獲取的便利性，使得人們對于水資源的重視不夠。人類對其肆意開采、運用，甚至破壞等現象屢見不鮮。

人類盡管對自然的改造力強于以往數十倍，但如果不加以節制，合理地開采和挖掘水資源，必將遭到自然的懲罰。因此人類應當以合理、積極的心態和姿態來保護河流、保護自然，以主人翁意識擔當起相應的責任。河長制落實過程中存在的困境，與民眾缺乏環保意識存在一定的關系，只有大力宣傳和教育民眾，培養對大自然的保護意識，對自然的主人翁意識，才有助于河長制的落實。

2.2.2 公共性帶來的責任分散效應

河流作為公共物品，人人皆有使用權，必然具有公共性，由于缺乏相應的責任人和監督人，往往容易遭到破壞或損毀，同時受責任分散效應的影響，以至于無人負責。河流的公共性使得人們在河流遭到破壞、污染時，往往熟視無睹，甚至習以為常。有部分調查顯示當垃圾廢棄物被丟棄進河流時，人們往往認為該條河流并非自己的私人所有物品，不必浪費時間多管閑事。甚至見到工業廢水排進河流時，即使明明知道其危害，卻可能因為該河流是公共資源，認為自身個人的責任有限，不必履行過多責任，從而忽視了對河流治理所承擔的義務。可見，河流自身所具有的公共性，是導致責任意識分散效應的重要原因。

2.2.3 權責不明，效率低下

河長制實施過程中存在問題的原因部分是由于部分河段權責劃分不夠明確，管理者往往身兼多職，或者一河多主的管理交叉重疊現象。有的河段，由于種種原因，難以界定或者劃分管理者，以至于政策下達，地方政府難以真正落實到位，自然而然也就無法將河長制的優勢發揮出來。其次，部分河段由于歷史原因或者其他因素，河段劃分不清晰，難以規劃，權責不明確，相關負責人無法真真正正的擔當起責任。

權責不明確，相關負責人無法真正完全承擔起相關的協調工作，在河流治理的過程中，各部門和相關的負責人容易出現推卸責任的現象，流域性統籌治理性差。有的地方由于“缺失區域水環境防治的總體規劃及具體規劃”，無法把握河流治理的難點和重點，從而效果不佳[5]。

3 完善河長制實施的對策

河流對于滿足一個地區的人口日常基本生活需要和工業的生產需求具有重要的意義，因此完善河長制對于該地區的水流生態的保護具有重要作用。

3.1 鼓勵公眾參與河長治理，激發主人翁意識

河流作為公共資源，不是任何人或地方可以單獨占有的，理應是公共資源。由公眾發揮主人翁意識，積極參與河流治理，不僅可以享有相應的河流治理權利，還可以對地方政府和相關部門實施監督,督促其自覺履行相應的職責。因此，要想河長制充分發揮其優勢，就必須建立公開透明的公眾參與機制。同時加強對周邊群眾的宣傳，引導其樹立主人翁意識，積極為河流的治理建言獻策，“在公眾參與前提下不斷完善河長制實施的監督考核機制”[2]。只有公眾參與，公眾監督，相關負責人承擔起相應的責任，實現水生態的保護。

3.2 完善相關配套政策制度，權責清晰

河長制的實施離不開公眾的積極參與，也離不開政府相關部門的支持與推動。只有當河長制的相關配套政策制度逐步落實到位，并不斷發展和完善，才能充分發揮河長制的優勢。只有當河長制的相關配套政策的到完善時，保護和發展河流的責任，按照相關的規定進行分配，具體分派到每一位責任人，才能真正做到權責明確，才能真正落實河長制的配套措施。這要求要明確每一條河流及其所屬歸屬地負責人，對河流的責任劃分和相應的配套措施進行區分和規定，做到權責劃分清晰明確。此外，合理的配套政策制度，應當明確區分和規定：河流的干流和支流相關負責人員由誰承擔，以及河流的保護第一責任人的職權和責任，河流的發展及其衍生出來的周邊效益如何分配等問題，都需要在不斷地治理河流過程中不斷完善和發展。

3.3 建立信息共享平臺，互通有無

由于許多河流其長度和跨度往往較長，范圍較大，有的甚至橫跨好幾個省份，因此，建立相關的信息共享平臺，顯得尤為重要。在治理河流的生態環境時，“流域內各省河長的工作動態信息及主要管控的河湖生態環境數據與流域管理機構進行共享”[6]。各河道及河段的負責人，由于對本地段的河流所掌握的相關信息較多，在治理河流的過程中，往往有自己獨到的見解和治理經驗，通過在相關的信息平臺上，分享自己的治理經驗，同時有助于其他人的共同交流、分享、傳播和借鑒，這對于同一條河流的各主要負責部門在治理河流的過程中，將產生較為重大的影響。信息的共通、共享，不僅有助于相關部門的職責履行，同時也將為公眾參與河流治理提供一個便利的監督平臺，有助于提高河流治理的透明度，從而推動河長制的落實。