“共抓大保護、不搞大開發”的科學內涵、重大意義及實踐路徑

戴 勝，成金華，李世祥

(1. 中國地質大學(武漢)經濟管理學院，湖北 武漢 430074; 2. 中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

1 引言

2016年1月，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展第一次座談會，作出了長江經濟帶要“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示。2017年10月，習近平總書記在黨的“十九大”報告中指出“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。”2018年4月，習近平總書記視察湖北、考察長江，對“共抓大保護，不搞大開發”進行再次強調。闡釋“共抓大保護、不搞大開發”的科學內涵，明確其實施路徑，對長江經濟帶高質量發展具有重大意義[1]。

“共抓大保護、不搞大開發”是習近平總書記根據長江經濟帶資源環境狀況、生態文明建設任務、經濟高質量發展要求和世界流域管理經驗所做出的關于長江經濟帶發展的重大戰略部署，是堅持以人民為中心、貫徹新發展理念的集中體現，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

2 “共抓大保護、不搞大開發”的科學內涵

“共抓大保護、不搞大開發”戰略深刻闡述了發展與保護的關系，引領了長江經濟帶建設理念與方式的轉變，體現出整體性、系統性和辯證統一的思維[2]，為實現長江經濟帶綠色發展與生態修復保護提供了新路徑?！肮沧ゴ蟊Ｗo、不搞大開發”具有豐富內涵，具體而言，既包括對長江經濟帶資源環境和社會經濟協調性現狀的研判，也包括對新時期長江經濟帶發展戰略的規劃；既是流域自然資源開發管理和生態修復保護的方法論，也是流域經濟管理的方法論。

2.1 生態優先，把保護和修復長江生態環境放在壓倒性位置

“共抓大保護，不搞大開發”的首要任務是堅持生態優先，要把保護和修復長江生態環境放在壓倒性位置，守護好中華民族的母親河。習近平總書記從中華民族長遠利益出發提出：“在當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發?！盵3]習近平總書記還指出：“推動長江經濟帶發展，理念要先進，堅持生態優先、綠色發展，把生態環境保護擺上優先地位，涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，共抓大保護，不搞大開發。思路要明確，建立硬約束，長江生態環境只能優化、不能惡化?！盵4]“共抓大保護，不搞大開發”首要任務在于保護和修復，“生態優先、綠色發展”的首要任務同樣也是保護和修復?！肮沧ゴ蟊Ｗo、不搞大開發”，體現了“人與自然和諧共生”和“良好的生態環境是最普惠的民生福祉”的價值追求，把“共抓大保護”置于“不搞大開發”之前，表明了“保護”的極其重要性[5]。

堅持以人民為中心的發展思想賦予了“共抓大保護、不搞大開發”新的特定內涵，就是要滿足人民群眾對優美生態環境的期待與需求，不斷提高人民群眾的獲得感與幸福感。長江流域生態功能具有不可替代性，加強長江流域生態環境保護修復，已經成為事關保障改善人民生活、鞏固增強國家生態安全、促進中華民族永續發展的重要使命和緊迫任務。今后，涉及長江經濟帶的一切經濟活動必須把保護和修復長江經濟帶的生態環境放在壓倒性位置，都要以不破壞生態環境為前提，堅持“生態優先”。盡快建立健全生態環境協同保護和綠色發展的長效機制，才能促使長江經濟帶面臨的資源環境問題得到徹底解決，才能有更好的發展潛力與后勁，才能將長江經濟帶生態資源優勢轉換為生態經濟優勢。如不能深刻、全面理解和領會“共抓大保護”和“生態優先”，即便不斷實施生態環境修復保護項目，長江流域的生態文明建設也會走形，且不能深入持久，生態文明建設和經濟建設的價值難以實現。

2.2 綠色發展，不搞破壞性開發

“共抓大保護，不搞大開發”的目標是實現綠色發展。綠色發展就是不搞破壞性開發，要科學、綠色、可持續的開發，要科學發展、有序發展和高質量發展，進而將長江經濟帶建設成一條生態更優美、經濟更協調、市場更統一的黃金帶[6]。為此，習近平總書記曾強調：“長江經濟帶不搞大開發，要共抓大保護，來剎住無序開發的情況，實現科學、綠色、可持續的開發。”[7]隨后，習近平總書記進一步指出，“長江經濟帶建設要共抓大保護、不搞大開發，不是說不要大的發展，而是首先立個規矩，把長江生態修復放在首位，保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發。通過立規矩，倒逼產業轉型升級，在堅持生態保護的前提下，發展適合的產業，實現科學發展、有序發展、高質量發展。”[8]

“共抓大保護，不搞大開發”，為長江經濟帶發展與長江生態保護這一終極命題提供了明確答案。保護長江經濟帶生態環境與實現經濟發展不是非此即彼、矛盾對立、不可調停的關系[9]，它們之間是辯證統一的關系。綠色發展可以實現生態環境和經濟發展的協調融合。我國經濟發展已進入高質量發展階段，經濟增長需要的是科學、綠色、可持續性，而非是粗放性發展、低效率發展和破壞性開發、無序開發、過度開發。任何以犧牲環境為代價的盲目發展方式都是殺雞取卵、竭澤而漁的行為，都將付出沉重的代價[10]。任何“先污染后治理”，“邊污染邊治理”的短視念頭，都將嘗到發展的苦頭。因而，我們須正確處理好長江經濟帶生態保護與經濟發展之間的辨證關系，探索出一條生態優先、綠色發展之路，持續發揮出長江流域的生態效益、經濟效益以及社會效益。

2.3 做好協同保護、協調發展這篇大文章

“共抓大保護、不搞大開發”的重點是共同履行生態責任，共同守住生態紅線，強化污染聯防聯控聯治，在綠色發展、科學發展、高質量發展上找到共同的突破口，實現流域共同保護和協調發展。長江經濟帶不是獨立單元，涉及11省市，涉及山水林田湖草等要素，要堅持全流域“一盤棋”思想，解決流域上中下游之間、省市之間、縣市之間聯防聯治、合作發展的問題，將長江經濟帶建設成為上中下游相協調的綠色廊道和黃金帶。

長江橫貫東西，干流全長6000多km，涉及11個省市，流域面積占比超過1/5，人口和生產總值的占比均超過2/5[11]。按照《全國主體功能區規劃》的四大主體功能區分類標準，功能區普遍存在跨行政單元現象，有的跨省，有的跨地市，有的跨縣。流域上下游之間不僅要在生態環境保護修復上同向發力，也要在區域協調發展上相互合作[12]。長江流域水系相連，自然條件相近，流域間關系緊密，加強生態環境協同保護和區域上的協調發展具有地理上區位上的有利性。長江流域的污染具有明顯的區域性、流動性特征，不局限于某一兩個沿江城市。支流的污染可能影響到干流，上游的污染可能影響到中下游，進而影響到全局，上下游的污染變化呈現出明顯的同步性。長江流域生態系統具有多樣性、復雜性、完備性特征，要根據“山水林田湖草是一個生命共同體”的原則，統籌兼顧，系統施策，做到整體保護、系統修復、綜合治理[12]。長江經濟帶經濟發展，存在上下游之間不平衡、不均衡的問題。長江經濟帶內各地區存在資源稟賦、生態脆弱性、基礎設施建設、產業布局與發展階段等差異。因此，在推動長江經濟帶經濟發展時要注重運用系統論的方法，充分發揮自身優勢和有效利用外部優勢，通過區域間生產要素雙向流動，推動創新要素相互銜接，促進資源要素和產業要素的有效承接，實現錯位發展、協同發展、有機融合，形成整體合力。

3 “共抓大保護、不搞大開發”的重大意義

作為推動長江經濟帶建設的指導思想，“共抓大保護、不搞大開發”不僅在長江經濟帶發展史上具有里程碑意義，而且在解決長江經濟帶生態環境突出問題，形成生態優先、綠色發展新理念和新思路，推動長江經濟帶綠色發展與高質量發展等方面，具有重大而深遠的理論價值與現實意義[13]。

3.1 解決長江經濟帶生態環境突出問題、建設綠色生態廊道

解決當前長江經濟帶所面臨的生態環境突出問題，將長江流域建成綠色生態廊道是落實黨中央和習近平總書記提出的建設美麗中國宏偉目標的重要實踐，也是“共抓大保護、不搞大開發”的要義體現。

長江流域環境污染和生態破壞得到了源頭控制，部分城市和區段生態環境出現了根本好轉，然而，“冰凍三尺，非一日之寒”，長江經濟帶資源環境保護修復依然面臨許多問題和壓力。長江經濟帶生態系統整體性保護不足，流域內濕地、淺灘及河道等遭到人為破壞問題嚴重，生態承載能力下降，其中接近30%重要湖庫仍處于富營養化狀況，生態系統服務功能整體上呈退化趨勢。長江水、土生態環境狀況形勢嚴峻，沿江自然資源無序開發誘發水、土、氣污染和生態破壞。重化工業布局密集加大環境風險隱患，威脅人居安全[14]。流域部分區域發展與保護矛盾突出，傳統的粗放式發展模式仍占主導地位，長江流域廢水、化學需氧量、氨氮等主要污染物排放占全國比重分別為43%、37%和43%。此外，約30%的環境風險企業位于長江經濟帶飲水水源地5 km范圍內，風險隱患多[15]。

要堅持“人與自然和諧共生”、“良好的生態環境是最普惠的民生福祉”、“綠水青山就是金山銀山”、“山水林田湖草是生命共同體”、“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，“共謀全球生態文明建設”原則，推動主體功能區戰略和空間規劃的落實，推動“三線一單”編制和方案實施，推動國家公園體制建立，完善沿線生態環境治理基礎設施、城鎮污水處理設施及其布局，徹底根除長江流域污染隱患，全面遏制、根本扭轉部分流域、河段、湖泊水生態環境惡化趨勢，保護好長江經濟帶的森林、濕地、永久性農田等生態系統，提升生態環境容量質量和社會經濟可持續發展能力，使長江真正成為安瀾長江、綠色長江、和諧長江和美麗長江。

3.2 以長江經濟帶發展推動我國經濟高質量發展

推動長江經濟帶高質量發展，關系到國家發展全局，也是黨中央做出的重大決策，其關鍵是要正確把握習近平總書記提出的五大關系，全面做好生態修復、環境保護、綠色發展三篇文章。實現長江經濟帶高質量發展，并不是簡單地消耗資源，而是要堅持以“共抓大保護、不搞大開發”為引領，以改革和創新為驅動，正確把握保護和發展之間辯證關系。

“共抓大保護、不搞大開發”是促進長江經濟帶經濟增長由“量”轉“質”的重要動力。要在保護生態環境條件下推進經濟發展，增強發展的統籌度和可持續性，提高流域內資源要素的配置效率。完善長江經濟帶發展的空間布局，按照“一軸、兩翼、三極、多點”總要求，以長江水道為主軸，發揮上海、武漢、重慶等節點城市核心作用，并向南北兩翼腹地延伸拓展，提升兩翼地區城市支撐力，形成長江黃金水道的輻射作用；以長江經濟帶上中下游三大城市群為主體，發揮輻射帶動作用，引領沿線其他地級城市以資源環境承載力為前提，完善城市功能，發展特色產業，拉動經濟增長。

要推進新型城鎮化，提高城鎮化發展質量。要著力構建東西雙向、海陸統籌的對外開放格局，因地制宜提高開放型經濟水平。引導產業有序轉移和分工協作，加快發展現代服務業，提升產業布局合理性與發展水平。

3.3 探索出一條生態優先、綠色發展的新路子

習近平總書記指出，要探索出一條生態優先、綠色發展新路子，帶動長江經濟帶發展。經濟發展與生態環境修復保護矛盾在長江流域內尤其突出，綠色發展受到嚴重挑戰，再按照老路走下去必然是“山窮水盡”。對于推動長江經濟帶發展的問題，習近平總書記多次明確指出，要從長遠利益出發，秉持新發展理念，將生態修復與保護工作擺在首要位置，在保護的前提下發展長江經濟帶，促使生態環境系統與經濟發展相適應[16]。

“生態優先、綠色發展”是黨中央和習近平總書記根據新時代建設美麗中國的宏偉目標和面臨的生態環境形勢提出的重大戰略部署。在推動長江經濟帶經濟發展的過程中，要尊重自然、順應自然、保護自然，貫徹“山水林田湖草是生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”等新發展理念，在生態容量上過緊日子，自覺踐行低碳綠色循環新增長方式，推動形成資源集約節約與生態環境保護的產業結構，增強和提高優質生態產品供給能力；探索“山水林田湖草是生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”的實踐路徑，統籌海、陸、江、河、湖泊，統籌流域上中下游，統籌流域資源、環境、生態，統籌資源開發，產業布局和消費方式；選擇具備條件的地區開展生態資產價值核算和生態產品交易機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。

4 “共抓大保護、不搞大開發”的實踐路徑

長江經濟帶生態環境問題是長期積累的，影響因素包括資源環境管理體制、區域分工、產業結構和經濟發展方式等許多方面[17]。要解決這些問題，需要多方面、多層級做長期的和艱巨的努力。自“共抓大保護、不搞大開發”提出以來，長江經濟帶各地方政府在頂層設計、體制機制完善等方面做出大量有益探索，并取得積極進展，為建設美麗長江打下堅實基礎。“共抓大保護、不搞大開發”為探索長江經濟帶資源環境保護和社會經濟可持續發展的實踐路徑提供了思想武裝和行動指南。

4.1 建立國土空間開發保護制度

(1)推進長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”需要保護和提升長江經濟帶的自然資源價值與自然資本質量，維持經濟社會發展的潛力與后勁，將自然資源和生態環境優勢轉化為綠色經濟優勢。為此，首先要以國土空間規劃為基礎，以用途管制為手段，建立國土空間開發保護制度，著力解決長江經濟帶因無序開發、過度開發、分散開發導致的水、土、氣污染和優質耕地、生態空間占用過多、破壞、污染等問題。

(2)建立空間規劃體系。要加快編制長江經濟帶統一的空間規劃體系，按照“多規合一”的要求，盡早完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃定工作，實現國土規劃的精細化管理，以空間規劃為綱統籌水資源，岸線資源，航運資源等綜合利用，促使經濟發展格局、城鎮空間格局、產業結構布局與長江經濟帶資源環境承載能力相適應。盡快完成長江經濟帶范圍內“三線一單”編制工作，讓生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單成為人類各項活動的硬約束。要從中華民族長遠利益考慮，依據各功能區資源環境承載力和發展潛力確定各功能區的發展方向與發展目標，嚴格控制開發強度，規范開發秩序。

(3)完善自然資源監管體制。整合并統一行使分散在各部門的國土空間用途管制職責。要強化長江經濟帶自然資源開發利用監管，健全國土空間用途管制制度，按照自然資源類型、自然資源空間分布，進行分區分類精準管控。長江經濟帶及其源頭地區，適合建立國家公園的地方，要加快建立國家公園制度，加強對重要生態系統的保護和永續利用，保護自然生態和自然文化的原真性和完整性。

4.2 加大長江經濟帶生態環境保護修復力度

(1)建立有效的環境治理體系，嚴格控制長江經濟帶環境污染。根據全國主體功能區規劃和“三線一單”編制要求，確定長江經濟帶內各區域環境容量，引入并嚴格執行污染負面清單制度，增加長江流域截面水質監測點數量，實現全流域、全天候實時監控，擴大流域污染物監控范圍，確保沿線工業污染源排放全面達標。剎住無序開發，依法從嚴打擊非法排污、非法采砂等破壞沿岸生態行為；對不符合要求占用的岸線、河段、土地和布局的產業，無條件退出；重點治理化工污染、船舶污染以及尾礦庫，下決心把長江沿岸有污染的企業都搬出去；推動流域內城鎮環境污染治理基礎設施建設，積極整治農村與中小城鎮的生態環境。

(2)加大生態系統保護力度，避免生態破壞事件再次發生。從流域生態系統的整體性出發，開展長江經濟帶資源環境承載力調查與評價工作，針對長江流域暴露的生態隱患與風險點，以山水林田湖生態體理念為指導，開展系統性的生態修復與保護工程，進而提升流域內國土面積綠色覆蓋率，優化生態屏障網格體系，增強流域內生態資源保障能力。

(3)建立市場化、多元化的生態補償制度。整體上，長江流域生態補償要拓寬補償領域和范圍，提高補償范圍，完善補償方式[18]。按照“誰受益，誰補償”的原則，明確生態保護者的權利和生態受益者的支付義務，厘清中央政府與地方政府以及地方政府間的責權利，通過構建科學合理的生態保護補償評價體系，探索建立長江流域橫向生態補償機制。

(4)嚴格落實黨政領導干部生態環境損害責任追究問責制度，推廣“河長制”“湖長制”，明確生態環境保護主體，編制自然資源負債表，建立差異化的生態文明建設考評體系，對領導干部任期內自然資源損益狀況進行核算。

4.3 強化創新驅動產業轉型升級

推進長江經濟帶發展要始終堅持質量第一、效益優先原則，強化創新驅動產業轉型升級，淘汰一批落后產能，改造和提升一批傳統產業，加速建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，構建市場更有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制。

積極穩妥騰退化解舊動能，破除無效供給，推動傳統產業整合升級，推進去產能、去庫存，堅決淘汰落后產能、落后產業，徹底摒棄以投資和要素投入為主導的老路。在長江經濟帶內打造一批創新示范高地，建立創新基礎平臺，吸引創新示范人才，提升企業技術創新能力，增強企業和地方的自主創新能力，進而提升長江經濟帶在全國范圍乃至全世界范圍內的技術競爭優勢。在長江經濟帶內率先建成市場為導向的綠色技術創新體系和綠色低碳循環的產業體系，提升防范和化解長江經濟帶環境風險的能力與水平；通過推進供給側結構性改革，結合長江經濟帶內稀缺性礦產資源優勢，發展戰略性新興產業，培育形成具有世界影響力的產業集群。通過強化創新驅動，使長江經濟帶參與國際競爭的能力顯著增強，發展的統籌度、整體性、協調性和可持續性進一步增強，人民生活水平顯著改善，重點領域和關鍵環節改革取得重要進展，推動長江經濟成為引領全國綠色發展的戰略支撐帶。

4.4 建立長江經濟帶生態環境協同保護和經濟協調發展的體制機制

實現“共抓大保護，不搞大開發”戰略須建立起生態環境協同保護和經濟協調發展的體制機制。在推動長江經濟帶建設時，各地區要樹立一盤棋思想，將自身發展置于經濟帶的整體發展大局之中，促進彼此統籌協調，形成有機整體，實現一加一大于二的合力[19,20]。

(1)要建立跨區域、跨流域的聯防聯控體系和統分結合、整體聯動的工作機制，建立和完善生態環境協同治理體制機制[21]，建立長江經濟帶跨行政單元、跨部會的環評會商、聯合執法、預警應急的聯動機制，共同實施長江流域生態修復保護工程，構建長江經濟帶綠色發展的指標評價與考核體系，完善生態文明建設硬約束機制和法治保障。

(2)要解決長江經濟帶區域合作虛多實少，城市群缺乏協同，帶動力不足等問題，實現跨區域融合發展，就必須清除資源要素合理流動的障礙，推動勞動力等生產要素的跨區域自由流動，同時要解決長江經濟帶沿線港口岸線與產業布局無序現象，提升岸線資源使用效率，促進區域交通協調發展，以提高資源要素配送效率，激發生態經濟活力。