姑蘇古城與紹興古城保護基金管理比較研究

顧澄強，董 軍

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

1 紹興古城與姑蘇古城發展現狀透視

1.1 紹興古城發展現狀

浙江省紹興市是典型的山水古城，自春秋“勾踐小城”起，經歷了東漢“羅城”、南宋“宋城”的歷史變遷，有自身城市特色。紹興市2013年經國務院同意后撤縣設市，下轄越城區、柯橋區、上虞區、新昌縣、嵊州市、諸暨市，2019年全市一般公共預算收入528.4億元。紹興古城位于紹興市中心城區越城區，占地面積9.09 km2。城市經濟發展所帶來的沖擊對于傳統古城格局、功能、特色都有著深層次影響。作為古城所在區，越城區承擔著古城保護利用更多的主體責任，2019年全區一般公共預算收入78.72億元。為更好的加強古城保護，紹興市出臺《紹興古城保護利用條例》專門用于古城保護與利用。在紹興古城保護基金的依托下，保護性復原、大力度整治是古城改造的主旋律。

1.2 姑蘇古城發展現狀

蘇州古稱吳、姑蘇、平江、吳門、東吳等，廣義指蘇州，狹義僅指蘇州古城區，蘇州古城是江南地區文化中心，面積14.2 km2，有閶門、山塘、平江、拙政園、怡園5個歷史街區，觀前、十全街、楓橋3個歷史風貌地區，還有178處蘇州市文物保護單位，250處控制保護建筑群落等。2019年全市一般公共預算收入2221.8億元。2012年，經國務院批準，蘇州市原平江、滄浪、金閶三城區合并成立蘇州市姑蘇區。姑蘇區是全國首個也是唯一一個國家歷史文化名城保護區，區內蘇州古城核心區歷經2530多年城址未曾改變，水陸雙棋盤格局的獨特歷史文化風貌延續至今。2019年全區一般公共預算收入63.6億元。2019年1月，姑蘇·古城保護與發展基金以有限合伙制形式設立，由蘇州市姑蘇區、昆山市、蘇州工業園區、蘇州高新區、蘇州國際發展集團五方共同出資，基金規模20億元，將深入發掘姑蘇區豐富的歷史文化資源，重點投資于古城保護利用、古建老宅開發運營、老字號品牌運營，以及泛文化、新科技和其他符合姑蘇發展方向的產業。

2 紹興古城與姑蘇古城保護基金相關情況

2.1 紹興古城保護基金情況

2.1.1 基金基本情況

紹興古城保護基金是由紹興市財政局根據《紹興古城保護利用條例》要求，按照市區統籌原則設立。基金從市本級(除封閉運行地塊外)、柯橋區、上虞區土地出讓收入中計提5%，越城區土地出讓收入上繳市級的20%提留部分中計提3%籌集資金。2019年度紹興古城保護基金共計提10.28億元；2020年度(5月底)應計提6.46億元。

2.1.2 基金項目安排情況

2019年度共安排了32個古城保護基金項目，年度預算5.10億元。基金全部用于古城保護利用工作，包括18個基礎類項目，如規劃研究、歷史資源挖掘、保護對象普查、歷史街區消防補償、基礎設施提升等，以及14個建設類項目，如名人故居提升、古城微更新、古城旅游項目建設等。2020年度計劃安排22個古城保護基金項目，年度預算12億元左右。項目包括古城內的老舊小區改造、重點路段提升、重點項目建設、文商旅發展及持續性的規劃研究、資源挖掘等。

2.2 姑蘇·古城保護與發展基金情況

古城保護與發展基金是姑蘇區首個跨市區板塊聯合發起設立的基金。有別于蘇州其他母基金項目，古城保護與發展基金強調反哺與共贏，重點投資有利于古城保護利用與發展的項目，在合作框架中突出反哺古城機制，在項目選擇上重點關注姑蘇區項目，在返投要求上主要向古城區傾斜，兼顧社會效益與經濟效益，投資效果不僅體現在單一的經濟收益上，還體現在稅收、就業、人才等諸多方面，且基金注重對姑蘇區整個文旅產業、數字經濟產業等提供長遠支持。

首期出資14億元，其中，姑蘇區出資4億元，昆山市出資3億元，國發集團出資3億元，園區和新區各出資2億元。剩余部分將視項目進展開放募集，全部資金在基金成立后一年內到位。國發創投或其下屬子公司擔任基金管理人。待基金完成備案后，即可開始實際資金投資運作。目前，基金管理人已通過金融平臺上線云路演、云對接方式，面向社會發布了征集信息，已有近30家機構與基金管理人對接，并遞交了電子申請材料。部分備投項目已提前開展立項、盡調等工作。

古城保護與發展基金擬采用“母基金+股權直投”的投資形式，兩種形式的投資比例預定各50%。母基金投資可以通過對一批市場認可度較高、與產業發展方向契合的子基金投資，實現整個基金的規模、資源放大效應；股權直投則可以實現對重點關注、扶持項目以及成長性較高項目的直接投資和深度參與。母基金擬實行“前7年經營+后3年退出”的年限安排，直投項目則將根據實際運作確定年限。此外，基金還將嚴格落實反投或按比例引入一批高質量項目、高端人才等措施。

3 姑蘇古城與紹興古城保護基金比較分析

紹興古城保護基金與姑蘇古城保護與發展基金雖然名稱相似，但從基金性質和使用方向等各方面均不相同，具體情況如下。

在基金性質上，紹興古城保護基金是政府公益類古保項目財政資金池，而姑蘇古城保護與發展基金是市場化私募股權投資基金；在資金來源上，紹興古城保護基金來源于跨板塊的土地出讓收入，而姑蘇古城保護與發展基金由各版塊合伙人履行認繳出資義務；在使用方向上，紹興古城保護基金重點保障公共基礎設施等建設，而姑蘇古城保護與發展基金主要是吸引社會資本和優質項目落地古城，兼顧古城保護與產業發展；在投資形式上，紹興古城保護基金為資金直投，而姑蘇古城保護與發展基金采用“母基金+股權直投”形式；在管理模式上，紹興古城保護基金通過市名城辦和市財政局在廣泛征集38個市名城委單位項目需求基礎上，由市名城委確定年度建設項目，而姑蘇古城保護與發展基金是根據基金合伙企業管理制度和協議約定加以投資管理。

4 紹興市古城保護探索與實踐經驗

近年來，紹興市不斷重視古城保護，加大對古城基礎設施、資源的投入，提升古城整體形象，在科學、長效、嚴謹的整體規劃引領下，不斷探索古城保護“紹興模式”，取得了一定成效，積累了一定經驗，具體如下。

4.1 管理機構集中

紹興市通過設立市名城委，作為古城保護決策機構，其組長為紹興市長，成員單位包含宣傳部、統戰部、財政局、文廣新局、建設局、越城區、柯橋區、上虞區、文旅集團、城投集團等38個市區兩級機關單位及國企公司。每年定期召開名城委會議，協調、決策古城保護各事項。同時，設立名城辦負責名城委日常工作。名城辦作為市政府派出機構，人員、編制由古城所在地越城區政府管理，通過發揮市區聯動、部門協調的樞紐作用，集中統籌紹興市名城保護、更新工作，承擔紹興古城保護利用與監督管理、統籌推進古城“文商旅”融合發展職責。

4.2 項目規劃集中

紹興市基于歷史文化街區和重要歷史建筑的布局范圍對古城保護進行了整體的長期規劃，規劃資金高達500億元。通過市名城委統籌協調，形成建設總體布局，以傳統風貌的街巷和水系為骨架，將歷史街區提升改造與文創產業發展結合。通過對古城內使用價值較大、分布較為分散的歷史文化資源連點成環，集中規劃，統一管理，確保古城內環境改善與保護利用持續提升，全面匯聚名城建設整體合力。

4.3 保護資金集中

受浙江省管縣體制及紹興市財政收入規模有限影響，根據《紹興古城保護利用條例》，紹興市通過每年計提各區土地出讓收入設立古城保護基金，按照“量入為出”原則統籌資金，專門用于古城范圍內的基礎設施提升及業態保護。同時建立市區兩級的撥付、監督、績效評價體系，將財政資金有計劃的投入使用，充分發揮財政專項資金的使用效能，避免出現不必要的資金浪費和分散現象。

4.4 決策機制集中

每年由名城辦廣泛征集38個名城委單位項目需求，優先全額保障宣傳推介、保護對象普查測繪、保護名錄編制、規劃研究、歷史街區消防補償等“基礎類”項目。由市財政局、市名城辦進行篩選、匯總，本著嚴格區分“古城內的事”和“古城保護利用的事”，理清“古城保護利用急需的事”和“古城保護利用錦上添花的事”，結合基金規模，由市名城委綜合評判后，確定年度基金項目。

5 蘇州古城保護中有待解決的問題

5.1 古城保護缺乏總體規劃

蘇州市古城保護未形成中長期規劃，年度短期規劃難以形成系統性保護效用。且現階段的古城保護實施主體較多，項目建設零散分布，難以形成古城特色建筑群與歷史文化區，較難實現文商旅一體化融合發展，一定程度上只起到保護作用，未能發揮更大的經濟效益。

5.2 古城保護未能形成合力

蘇州古城保護缺少市級統籌協調部門，成立了相應古城保護領導小組，卻未實質性開展工作。同時古城優質資源，以及用于古城的資金都分散在市區兩級部門和單位中，極易出現各自為政現象。

5.3 古城保護資金較為分散

在古城保護資金上，該市主要有市級城建資金計劃、古城保護專項資金、土地資金、主管部門專項資金及市屬區屬國有企業資金等，總量較大，但是對用于古城保護的資金未進行集中統籌，容易出現重復且體量較小的項目。

6 建議

結合紹興古城保護的實踐經驗，以及蘇州古城保護中存在的問題，提出以下3點建議。

6.1 突出規劃引領，繪制古城保護一張藍圖

以打造國家歷史文化名城保護示范區為戰略引領，推動古城保護規劃與經濟發展、民生福祉、生態宜居各類規劃統籌協調，明確古城保護與發展的短期、中期、長期目標，提升保護開發的系統性、合理性和規范性。聚焦古保項目建設，連點成串，推進古城項目群建設，重點打造文旅IP，以文促旅，以旅帶商，以商創文，構建“文商旅一體化”融合發展。

6.2 強化組織領導，確保項目建設一體推進

積極向上爭取，在市級建立地方黨政領導掛帥、市區兩級機關單位、國企參與的古城保護組織協調機制，統籌協調市區兩級古城保護發展各項工作。建立以需求為導向的項目申報制度，各成員單位集中項目申報，通過召開聯席會議等方式，逐步建立和形成協調配合、良性互動的溝通協調機制，形成全面、整體、高效古城保護格局。

6.3 建立專項資金，實現古城保護全域融合

推進古城保護資金整合和統籌安排，認真梳理各類古城保護相關資金的來源渠道、投入范圍、執行情況和使用管理方式等。積極推進項目支出的統籌安排，規范古城保護資金投向，提高資金的使用效益，充分發揮集中力量辦大事，提高資金的整體合力。建立健全市區兩級的撥付、監督、績效評估體系，督促項目進度，提高財政資金的科學化、精細化、規范化管理。