關于進一步完善排污許可制度的思考

袁 玥

(武漢市環境保護科學研究院，湖北 武漢 430000)

1 引言

我國排污許可制度始于20世紀80年代，在過去30余年中，排污許可制度在我國推進緩慢，甚至在部分城市處于停滯狀態[1]，核心地位不突出，未能充分體現在環境管理體系中的統領作用和權威性。

2015年9月，中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出將完善污染物排放許可制作為改革工作的要點之一，要求盡快在全國范圍內建立統一公平,覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。2016年11月，國務院辦公廳頒布《控制污染物排放許可制實施方案》，提出將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，對固定污染源實施全過程“一證式”管理。我國排污許可制度作為改革新任務，開始向核心位置遷移。

目前，排污許可制度的法規制度體系和技術規范體系已初步建立起來，各地區全覆蓋固定污染源排污許可核發工作也陸續完成。但要實現建成系統化、科學化、法制化、精細化、信息化的現代化環境管理制度的目標，排污許可制度仍需進一步完善。

2 排污許可工作開展現狀

自2015年頒布《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體質改革總體方案》提出完善排污許可制度的任務以來，我國固定源環境管理制度改革正式啟動。

在法律層面，2014年新修訂的《環境保護法》中第45規定“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，這是我國首次在綜合性環境保護法律法規中對排污許可制度予以確立。2015年修訂的《大氣污染防治法》，2017年修訂的《水污染防治法》，2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》均針對排污許可制度制定了相關條款，千呼萬喚的《排污許可管理條例》也正式列入了立法計劃[2]。排污許可制度的法律體系已經初步建立起來。

在技術規范層面，2017年原國家環境保護部陸續發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和60余項排污許可證申請與核發技術規范。污許可證申請與核發技術規范按總則、行業和通用工序設備制定，對排污許可證申請和核發的全過程給出了定性定量的指導，包括排污單位基本情況填報、排污環節和排放限值的確定、污染防治要求、自行監測要求、臺賬和執行報告要求、排放量的核算方法等各方面都給出了明確、清晰的實施建議，給排污許可證核發登記工作提供了基本的技術支撐。

排污許可證核發登記工作是隨著技術規范的發布同步開展的。2017～2019年，以行業為單位，依次開展了火電、造紙、鋼鐵、水泥、平板玻璃、屠宰、垃圾焚燒等33個行業企業的排污許可證的核發工作。2020年以全覆蓋為目標，開展了對33個行業查漏補缺工作，和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》規定的所有行業排污單位排污許可證核發或排污信息登記工作。目前，全國各地區的全覆蓋工作已陸續完成，開始著手推進全覆蓋“回頭看”的復核工作。

3 下一步需解決的問題

排污許可制改革的各項工作穩步推進，在各層面都已經取得了一定的進展，但距離建成“一證式”管理體制并充分發揮其管理效能，還需解決以下幾方面問題。

3.1 證后管理缺失

要充分發揮排污許可制的管理效能，關鍵在于許可事項的落實情況。目前證后管理工作在很多地區都未真正意義上的開展[3]。各地生態管理部門現階段的主要精力都集中在許可證核發和登記工作上，排污企業也大多重辦證、輕執行，缺乏責任主體意識。一些排污企業拿到許可證后便萬事大吉，對許可證副本中自行監測、執行報告、臺賬整理等要求全然不知。也有一些企業因不了解管理部門的要求，自主執行了許可證副本中管理要求但存在不全面、不規范的問題。以武漢市為例，全市2019年之前取得排污許可證的85家企業中，只有20余家企業按照規定在全國排污許可證管理信息平臺上上傳了完整的2019年度排污許可執行報告，這些企業主要為市級管理部門直屬管理的企業。

此外，全覆蓋工作完成后，管理部門證后監管工作也是一項巨大的挑戰。全覆蓋工作之前，武漢市全市納入生態環境管理部門日常監管的排污企業約1000余家。目前全市取得排污許可證的企業超過1000家，完成排污信息登記的企業上萬家，如何對這龐大數量的企業開展后期監管將是下步工作的重難點。

3.2 與其他制度缺乏銜接

排污許可制度的核心地位尚不突出，與其缺乏跟其他環境管理制度之間的銜接不無關系。目前，環境影響評價、排污許可、污染物總量控制、環境統計、環境保護稅、排污監測等多項環境管理制度互有交叉，但由于各項制度的內容、范圍存在或大或小的差異[4]，沒有確立一套科學統一的污染物核算方法，使得交叉部分尚不能合并。因此，不僅管理部門和排污單位需要做大量重復性工作，更導致了環境管理中存在多套名錄、多套數據的局面，影響到環境管理工作的公正性和嚴肅性，甚至引起排污單位和群眾的質疑。

建立以排污許可制為核心的 “一證式”管理體制，就必須加強各項制度之間的關聯性，讓各項制度緊密圍繞排污許可制度展開。

3.3 許可內容不完善

2020年9月起施行的《固體廢物污染物環境防治法》中規定產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證。但現階段排污許可證中的許可內容主要為廢水、廢氣及其污染物，對固體廢物的許可內容、環境管理要求都缺乏規定和指導。此外，2017年印發的《重點排污單位名錄管理規定(施行)》中，將重點排污單位按照環境要素分為大氣環境、水環境、土壤環境和聲環境，目前排污許可制也缺乏對聲環境的管控相關。排污許可制應對照現行法律法規、管理規章，盡快補充完善有關內容，進而充分發揮其管理能效。

4 進一步完善排污許可制度的建議

4.1 證后分類監管

《固定污染源排污許可分類管理名錄》中，根據排污單位的所屬行業、生產規模等信息實行排污許可重點管理、簡化管理和登記管理。證后監管可對照建立分級監管制，臺賬查閱與現場核查相結合，查臺賬為主、跑現場為輔，現場核查也分為常規性和臨時性兩類，核查的方式和頻次與其監管級別掛鉤，對照許可證副本內容列制核查清單。建立突出管理重點、提高管理效率、節省管理成本的證后監管制度。

4.2 加強制度銜接

基于排污許可制度制定一套科學、統一的標準和技術方法。每一家排污單位被管控的污染物數量、類別，每一項污染物監測的頻率和方式，執行的排放濃度和總量標準，各項污染物排放量的計算方法都以排污許可證副本中的規定為基準，其他環境管理制度均參照此基準施行。

整合現有的各項環境管理信息平臺，實現信息和數據的共享。讓企業建立一個賬號，填報一套數據，形成一套環境管理檔案。一方面能提高管理部門和排污單位的辦事效率，另一方面讓管理部門掌握一套更加全面、科學、統一的排污單位信息，有利于制定更加精細化、系統化的管理方案。

4.3 不斷完善許可內容

排污許可制度需要不斷細化、深化其許可內容。現階段，須盡快開展針對固體廢物和噪聲兩大污染要素的排污許可制相關研究，如管理類別劃分、治理(處置)技術標準化規范化、自行監測等方面[5]。下一步，對照改善生態環境質量的核心目標，許可內容的確定要充分考慮排污單位所處的流域、區域以及企業自身的生產、管理特點，不斷提高精細化管理水平，為每一家排污企業制定“合身”的管理方案。

5 結語

2020年即將結束，排污許可制推進工作在這一年取得了突出的成績：法律和技術體系均已初步建立，各地全覆蓋發證工作已初步完成。在即將來臨的“十四五”，排污許可制度改革的任務依然艱巨，要建立以排污許可制度為信息的固定污染源監管體系，還需要進一步豐富制度內涵，夯實技術基礎，不斷提高排污許可精細化管理能力，構建現代化環境管理體系，推進國家生態文明建設。