園林綠化施工企業信用評價體系建設實踐和思考
——以廈門市為例

林雙毅

(廈門市綠化中心，福建 廈門 361004)

1 引言

資質制度是市場進入類審批的一項重要制度，即以資質作為市場進入的前置條件。例如，原立法要求城市園林綠化工程的施工，應當委托持有相應資質的單位承擔。其假設的前提是資質等級越高，建設技術越優，工程建設質量越有保障。但在實際執行中，為了取得資質證書而弄虛作假，在工程承攬與施工中借用資質、掛靠、轉包、分包等現象依然存在；更有甚者為獲取中標，罔顧市場信用，進行低價競爭和無序競爭，導致部分園林綠化質量的降低。因此，有關市場進入資質制度改革的方向是將資質制度與市場進入進行分離。

2017年3月，國務院對《城市綠化條例》進行修訂，取消了園林綠化施工企業的資質限制，放開準入轉向事中與事后的監管，邁出了園林綠化行業“放管服”改革的重要一步。而廈門市正是在這樣的大背景下主動靠前、積極作為，探索建立園林綠化施工企業信用評價體系，營造誠實守信的市場環境，以期建構一種基于信用監管的新模式。

2 廈門市園林綠化施工企業信用評價體系建設情況

園林綠化施工企業資質取消之后，為加強廈門市園林綠化施工企業的有效監管，提升園林綠化工程質量，廈門市立即著手研究如何通過信用評價體系強化事中事后監管，以建立健全綠化工程建設市場管理制度，持續推進園林綠化行業良性發展。

2.1 信用評價辦法制定

2.1.1 制度過程

廈門市在總結分析已實施園林綠化施工企業信用評價體系的杭州、廣州、南京、上海等地經驗的基礎上，參考建筑業施工企業等信用評價體系相對健全的行業管理辦法，并結合廈門市場監管實際，草擬了《廈門市園林綠化施工企業信用評價實施辦法》(以下簡稱“《實施辦法》”)。2017年4月，就形成的《廈門市園林綠化施工企業信用評價實施辦法(征求意見稿)》初稿，先后組織10余場征求意見會，廣泛聽取了廈門市景觀綠化建設行業協會、廈門市風景園林學會等行業學(協)會及相關企業的多方意見和建議，并逐步完善。2017年5月，根據《廈門經濟特區園林綠化條例(草案)》修訂精神，對《實施辦法》進行研究和修改。隨后，征求市發改委、市財政局、市建設局、市國稅局、市地稅局、各區政府等相關單位意見，同時召開了園林綠化專家、施工企業代表征求意見會，根據反饋意見進行了進一步修改和完善，形成了《實施辦法(送審稿)》。2017年6月，《實施辦法》通過法制局合法性審查，并正式印發《廈門市園林綠化施工企業信用評價實施辦法(試行)》。2017年8月，經多輪征求企業意見后，發布了《廈門市園林綠化施工企業信用評價操作細則》(以下簡稱“《操作細則》”)，對信用評價的具體操作要求和詳細流程進行了明確。

2.1.2 辦法解讀

《實施辦法》主要規定了適用范圍、實施主體、信用評價的內容、信用信息采集和審核管理、信用評價計算、評價結果應用及“黑名單”制度等方面的內容。

2.1.2.1 適用范圍、實施主體

《實施辦法》規定，在廈門市行政區域內的園林綠化施工企業信用評價及管理適用本辦法。信用評價的實施主體明確為市市政園林局及其委托的管理機構、區園林綠化主管部門及其委托的管理機構。

2.1.2.2 信用評價內容

《實施辦法》對信用評價的計算方式進行了詳細說明，主要通過設定行為類別權重、檔次和評分標準，應用數學模型進行量化打分，并得出最終得分。

信用評價由企業履約能力(S1)、企業良好行為(S2)和企業不良行為(S3)三部分評價累加組成，總分值100分，各部份權重分別為40%、20%和40%。

企業履約能力(S1)由稅金總額指標評價(SA)、專業人員結構配置指標評價(SB)、工程業績指標評價(SC)三部分累加組成，體現企業的綜合實力，通過量化計算得分。企業良好行為和企業不良行為是指各級相關部門對園林綠化施工企業作出的獎勵、表彰、批評及處罰等，分為工程質量管理、安全生產管理、文明施工管理、市場行為管理4個信用專項類別，體現企業在日常工程建設活動中的管理水平以及守信程度。

2.1.2.3 信息的采集和審核管理

《實施辦法》對各類信用信息的采集、審核管理作出規定，明確各類信用信息的采集錄入、審核的要求和責任主體，規范信用信息采集、審核程序。對異議處理機制和處理時限提出了明確要求，規范信用信息異議處理程序。

2.1.2.4 信用評價結果應用

《實施辦法》對信用評價等級分為：A， BB+，BB-，C4個等級。A表示信用優秀； BB+表示信用較好；BB-表示信用一般但低于平均水平；C表示信用較差。

《實施辦法》對信用評價結果的應用提出了明確要求，與園林綠化工程招標投標活動相掛鉤，督促施工企業加強管理，誠信經營，強化評價實施單位的事中和事后監管，并逐步實現與信用評價等級相對應的差別化監管。

2.1.2.5 “黑名單”制度

《實施辦法》對列入廈門市園林行業“黑名單”管理的情形和懲治辦法進行了明確。其中重點體現了對“信用承諾制”的維護，即在信息采集和評價過程中提供虛假信息或虛報、謊報、瞞報企業信用信息的，一經查實，除列入“黑名單”外，還要撤銷原信用評價等級，記入不良行為記錄，實施紅色監管，禁止其參加下一周期信用評價。

《操作細則》主要包括良好行為和不良行為的認定范圍和檔次操作標準，同時對各項信息采集錄入、信息審核等方面的要求進行了細化和明確。

2.2 信用評價系統建設

為配合廈門市園林綠化施工企業信用評價工作的開展，開發的廈門市園林綠化施工企業信用評價系統融入“互聯網+”思維，系統整體架構由服務器、數據庫、前端界面、管理后臺、移動終端等多個結構組成。根據業務需求和組織流程要求，系統分為3個功能性端口：企業用戶端、評審端(第三方獨立評審、實施單位抽檢復審)、管理員端，各端口進行了主要功能和權限設定。

在程序架構上，擬采用B/S模式的基于網絡的Web應用程序架構。服務器采用穩定、高效的LINUX操作系統作為平臺，使用MySQL作為后臺數據庫，使用PHP語言描述網站業務邏輯，進行底層框架處理。

此外，系統還通過算法計算和模型建立，將數學算法公式轉化為機器語言代碼，實現過程算法和計分的自動化管理；通過設定業務流程走向，實現評價工作的業務流程自動流轉，基本上實現評價管理的申報、審核和公示公布等全流程的網絡化操作，最大限度減少人為認定因素。真正做到“最多跑一趟”或“一趟不用跑”，打造便利、公平的市場服務環境。

2.3 信用評價工作組織實施

信用評價工作的組織實施流程和主要環節：政策和系統宣貫、網上限時無紙化申報、第三方機構獨立審核、評價實施單位抽檢復審、結果公示、異議處理、結果公布，以及貫穿全過程的公證機構證據保全和行業協會監督。

2.3.1 政策和系統宣貫

2017年8月組織集中宣貫，就《實施辦法》《操作細則》和信用評價系統的主要內容、申報要求、時間節點、操作細節等進行詳細解讀和宣貫，并對外公布聯系電話、QQ群等咨詢方式，與會的500多人次企業代表反映良好，現場咨詢環節踴躍。

2.3.2 網上限時無紙化申報

2017年8月15日，2017年廈門市園林綠化施工企業信用評價工作的網上信息申報正式開啟，各園林綠化企業踴躍參與。截至9月30日24：00評價系統關閉時間，共有635家企業注冊申報，經系統自動篩選后，符合初步評審條件的企業有572家。

2.3.3 第三方機構獨立審核

為確保信用信息審核的公正性，廈門市通過政府購買服務的形式，由第三方信用服務機構負責開展申報企業的全部申報材料的真實性和對應性審核工作，充分發揮第三方信用服務機構專業人員結構完整、業務水平熟練、專業能力強等優勢，有效強化了信息審核的專業性和客觀性[1]。經多輪討論商定，形成《廈門市園林綠化施工企業信用評價信息審核工作方案》和《2017廈門市園林綠化施工企業信用評價信息審核操作指南》，明確審核的內容、要求和步驟流程等，做到“規矩于前”。此外，在信息審核過程中探索建立了一次容錯機制。因首次開展此項工作，部分企業未能完全掌握和熟悉《實施辦法》和《操作細則》的相關規定，允許企業就信息初步審核中存在的所有問題進行一次性(有且只有一次機會)整改，為企業深入熟悉和掌握的相關規定提供了便利，提高了操作上的可行性。

經過有序排期和多方溝通，第三方機構歷時22個日歷日，完成了基礎信息、履約能力(人員配置、稅金、產值)、良好行為和不良行為四大類、六個模塊的現場信息審核工作。

2.3.4 結果預公示、異議處理和結果公布

2017年11月評價實施單位根據第三方信用服務機構提交的2017年廈門市園林綠化施工企業信用評價信息審核報告，對信用信息審核工作進行抽檢復核審查，經確認后由系統自動計分并生成排名，共有550家企業進入最終排名，其中A級50名，BB+101名，BB-346名，C級53名。2017年12月18日至12月22日，2017年廈門市園林綠化施工企業信用評價結果公示，并接受社會監督和異議。公示期內，共收到9家企業提出的異議，經核實，9家企業提出的異議均不符合相關規定，不予采納，并在規定時間內書面反饋異議人。最終的2017年廈門市園林綠化施工企業信用評價結果于2018年1月正式對外公布。

2.3.5 過程公證及監督

為確保評價工作按照既定的流程進行開展和實施，引入公證機構對政策發布、系統建設、信息申報、信息審核、結果公示、異議處理和結果公布等全流程進行公證和對過程相關材料進行證據保全。此外，為充分發揮相關行業協會的行業管理作用，進一步加大該項工作的透明度和可信度，邀請廈門市風景園林學會和廈門市園林工程質量管理協會組成聯合監督小組，對該項工作開展全過程的監督工作。

2.4 信用評價結果應用與服務培訓

信用評價結果公布后，廈門市園林綠化工程質量站根據《實施辦法》的要求，將信用評價結果與項目監督相掛鉤，實行相對應的差別化監管。與此同時，積極同招投標主管部門對接，探索信用評價結果與園林綠化工程招標投標活動相掛鉤的應用辦法[2]，督促施工企業加強管理，誠信經營，強化評價實施單位的事中和事后監管。

此外，廈門市還積極探索了多角度加強企業信用建設[3]。2018年10月，針對信用評價等級較低和有不良行為記錄的企業召開信用評價培訓會，為企業剖析原因、找出病灶，提出解決建議，鼓勵和引導企業樹立信心、練好內功，以便將企業信用建設工作持之以恒地開展下去，不斷強化企業的綜合實力和經營管理水平。

3 廈門市園林綠化施工企業信用評價體系建設存在的問題

雖然廈門市通過首輪的園林綠化施工企業信用評價工作的開展，初步搭建起以政策辦法為支撐，信用信息系統為載體，評價實施單位、第三方信用服務機構、公證機構、行業協會共同協作合力推進的廈門市園林綠化施工企業信用評價體系。探索出的“互聯網+信用監管”新模式，顯露出了強化事中、事后監管優勢。但通過分析試行期間發現的不足和市場反饋的建議和意見，在信用評價辦法制定、系統建設和結果應用方面還存在如下一些問題。

3.1 信用評價辦法存在的問題

一是《實施辦法》只針對園林綠化施工企業，不包含園林綠化養護企業，且在業績的計算方面不包括園林綠化養護業績；二是信用評價計算方式和指標權重的設置缺乏數理分析論證；三是不良行為信用記錄的管理工作流程不夠明確。

3.2 信用評價系統存在的問題

一是系統使用的獨立服務器架設在安全性方面還是存在一定風險；二是系統在與其他部門的信用信息數據共享上還存在較大差距，未能有效利用其他信用數據服務于園林綠化施工企業的信用評價過程；三是系統在界面設計、流程邏輯順序、系統短信群發、數據的批量導入和導出等便利性方面還存在提升空間。

3.3 信用評價結果應用存在的問題

一是信用評價結果如何應用于園林綠化工程施工招投標中尚未明確；二是信用評價結果具體如何實行差別化監管未作詳細規定。

4 廈門市園林綠化施工企業信用評價體系完善情況

結合廈門市2017年開展的園林綠化信用評價工作，分析試行期間發現的不足和市場反饋的建議和意見，融入借鑒其他省市的經驗做法，2018年對廈門市園林綠化施工企業信用評價體系做了進一步完善，主要進行了信用評價辦法修訂、信用評價系統升級和信用評價結果應用三方面的修訂和完善工作，而信用評價工作組織實施流程已經較為完善，基本保持不變。

4.1 信用評價辦法修訂

信用評價辦法的修訂主要包括兩項內容：一是不良行為信用記錄管理工作流程的明確和完善；二是《實施辦法》的修訂。

4.1.1 不良行為信用記錄流程規范

2018年4月印發了《廈門市園林綠化施工企業不良行為信用記錄管理工作流程的通知》，對不良行為的認定、錄入、公開等流程進行了明確和規范。廈門市園林綠化工程質量站加強園林綠化工程質量監督的事中事后監管，對監管過程中發現的不良行為進行認定錄入，截至2019年10月，共計對30家企業的31個園林綠化工程，記錄29次P6不良行為，2次P5不良行為。

4.1.2 《實施辦法》修訂過程

2018年1月以來，組織人員對首輪信用評價過程中收集到的意見和建議進行歸類、整理和分析，開展《實施辦法》修訂工作。起草了《實施辦法》(修訂征求意見稿)并公開征求意見，書面征求各區園林綠化部門和施工企業代表意見。

2018年11月，委托專業院校開展信用評價體系數學模型驗算與論證研究，同時組織施工企業代表進行問卷調查，對信用評價體系的數學模型、層級間綜合權重和計算方法等進行調研[4]。2019年2月再次征求了發改、建設等相關部門意見，最終形成《廈門市園林綠化施工企業信用評價實施辦法(修訂)》。

4.1.3 《實施辦法》修訂解讀

4.1.3.1 對評價范疇進行修訂

《實施辦法》第五條，根據《園林綠化工程建設管理規定》(建城〔2017〕251號)，對園林綠化工程和園林綠化施工企業的定義進行了修訂，并將園林綠化養護工作納入評價范疇和業績計算范圍。

4.1.3.2 調整信用專項類別權重

《實施辦法》第十條，以《廈門市園林綠化施工企業信用評價數學模型研究報告》為參考，調整企業良好行為和企業不良行為信用專項類別權重。工程質量管理權重40%保持不變，安全生產管理權重從20%調整為25%，文明施工管理權重從15%調整為20%，市場行為管理權重從25%調整為15%。同時，在工程質量管理方面增加綠地養護相關標準。

4.1.3.3 對信用評價計算方法進行修訂

《實施辦法》修訂版第十二條、第十三條、第十四條，以《廈門市園林綠化施工企業信用評價數學模型研究報告》為參考進行修訂。

對稅款總額指標SA、工程業績指標SC的計算模型、模型參數以及計算方法進行調整。SA計算方法由區間信用調整為對數信用，滿分值15分對應的稅款總額為300萬元，對數信用調節系數UA的值取10。SC計算方法由區間信用調整為對數信用，滿分值5分對應的園林綠化工程產值為20000萬元，對數信用調節系數UC的值取100。另外，刪除國稅和地稅的表述，施工產值增加養護內容。

調整企業良好行為指標S2的計算模型、模型參數以及計算方法，計算方法由“總體控制上限評分法”調整為“單項控制上限評分法”；對企業良好行為指標各檔次加分值進行調整，即C1國家、部級表彰加分值由40分調整為20分，C2省級表彰加分值由25分調整為12分，C3市級表彰加分值由10分調整為8分，C4區級表彰加分值由5分調整為3分。

對企業不良行為指標S3各檔次扣分值進行調整，即P1“很嚴重”扣分值由55分調整為40分，P2“較嚴重”扣分值由45分調整為27分，P3“嚴重”扣分值由35分調整為18分，P4“中等”扣分值由25分調整為12分，P5“一般”扣分值由10分調整為6分，P6“輕微”扣分值由5分調整為3分。

4.1.3.4 對信用評價結果應用進行修訂

《實施辦法》對信用評價等級C級的界定由“C表示信用較差”調整為“C表示信用較差或有待提升”，為新進的中小企業提供了解釋和引導發展的空間。

《實施辦法》根據《關于將園林綠化施工企業信用評價結果應用于園林綠化工程施工招投標活動中的通知》(廈建筑〔2018〕55號)，對信用評價結果的應用進行了調整。第三十二條規定，“在本市行政區域內，按照相關規定必須招標的且單獨發包的園林綠化工程，招標人應當根據廈門市市政園林局最新發布的廈門市園林綠化施工企業信用評價結果考量投標企業信譽。非必須招標項目可參照使用”。第三十三條規定，“園林綠化主管部門應當適時聯合相關部門，將廈門市園林綠化施工企業信用評價結果在建設工程審批、工程招投標等方面進行推廣應用。”

4.1.3.5 對“黑名單”制度進行修訂

《實施辦法》第三十八條、四十一條，根據《廈門市市政園林林業守信聯合激勵對象名單與失信聯合懲戒對象名單認定規定》(廈市政園林〔2018〕519號)，對列入廈門市園林綠化施工企業信用“黑名單”的管理期限及情形內容進行了調整。

《實施辦法》第三十九條，對施工企業不良行為較嚴重，但又未達到記錄“黑名單”標準的情形，增加“企業信用評價等級直接評為C級”的內容。

4.1.3.6 對良好行為及不良行為標準進行修訂

《實施辦法》同時修訂了廈門市園林綠化施工企業信用評價良好行為認定范圍和檔次操作標準、廈門市園林綠化施工企業信用評價不良行為認定范圍和檔次操作標準。不良行為主要增加了文明施工、揚塵防治以及綠化養護考核等方面的內容。良好行為主要增加了綠化養護考核等方面的內容。

4.2 信用評價系統升級

一是完成服務器遷移部署，主要是將原基于獨立服務器架設的系統，調整到廈門市政務云服務平臺上(騰訊云)進行部署，進一步提升系統的穩定性和安全性，同時為下一步實現信用信息數據共享打下基礎。二是完成信息數據共享接口，對接廈門信息中心社保信息數據接口和企業基礎信息接口，實現直接調用并驗證企業的相關信息。三是強化數據加密，為進一步強化系統內涉及的園林綠化施工企業人員、業績等信息的安全性，新增SSL加密通道。四是進一步優化業務流程和功能，主要是優化業務流程的邏輯順序、系統頁面內容和排版、數據錄入和導出的批量化優化、算法修改、政務短信群發功能等。

4.3 信用評價工作組織實施

根據《廈門市園林綠化施工企業信用評價實施辦法(修訂)》組織了2019年廈門市園林綠化施工企業信用評價工作，并沿用了首輪工作組織實施流程。截至2019年4月15日24：00，共有528家企業注冊并申報信息。經第三方信用服務機構審核、評價實施單位抽檢復審，公證機構和行業協會監督，結果公示和異議處理等流程和環節，有2家企業因存在弄虛作假行為而被通報批評，并取消本輪信用評價參評資格；審核后，有34家企業不符合參評條件。最終，共有475家企業進入評價運算和評價等級評定，其中A級50家，BB+級100家，BB-級275家，C級50家。

4.4 信用評價結果應用明確與服務培訓

2017年6月以來，有關部門便就信用評價如何在園林綠化工程施工招投標進行應用，展開了深入探討和研究。期間歷經《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程施工評標辦法(試行)》和《必須招標的工程項目規定》的政策調整，并及時進行了對應性調整，形成了《關于將園林綠化施工企業信用評價結果應用于園林綠化工程施工招投標活動中的通知》，于2018年7月5日印發，并自2018年8月1日起執行，尤其對信用評價結果如何應用于不同評標辦法的園林綠化工程施工招投標中進行了逐一明確。

與此同時，廈門市園林綠化工程質量站相繼發布了《園林綠化工程質量監督工作導則》等文件，對信用評價結果如何與日常監督實現差別化監管進行了規定。

此外，2019年9月，再次針對信用評價等級較低和有不良行為記錄的企業召開信用評價培訓會，引導企業不斷提升自我管理和綜合實力。

5 討論和建議

廈門市通過園林綠化施工企業信用評價體系的建設和完善實踐，探索并打造出了“互聯網+信用監管”園林綠化施工企業監管新模式，形成了“政府主導、企業參與、服務應用、行業監督”的監管格局，將形成強大的社會資源合力和聯動效應，真正做到以市場為導向，公開、公平、公正地反映企業綜合實力，為福建省乃至全國園林綠化施工企業信用體系的建設提供了有益探索。

廈門市通過兩年多的實踐雖然取得了一定成果，但先行先試的過程中也同樣存在較多疑惑，今后或許還有以下幾個方面需要進行深入研究并逐步完善和發展：一是監管格局是否從“政府主導、企業參與、服務應用、行業監督”逐步轉變為“政府主導、社會參與、行業自律、主體自治”的信用共治監管格局[5]，形成鼓勵企業自治、行業協會自律、第三方信用服務機構參與獨立評價、政府主管部門主導并跟蹤引導和服務的新型監管局面；二是如何實現更大范圍的信用信息數據共享[6]，以更為完善地對園林綠化施工企業主體進行信用畫像；三是如何確保信用信息真實性的問題，是以承諾制為基礎、公開投訴處理為輔，還是進行信用信息全面抽檢亦或其他方式；四是如何實現自上而下全國協同發展的園林綠化施工企業信用評價體系的頂層設計等。