建立以國家公園為主體的自然保護地體系對旅游發展的影響研究

李曉東

(長春大學 旅游學院，吉林 長春 130067)

1 建立以國家公園為主體的自然保護地體系類型和總體目標

2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(下稱《指導意見》)，這是自2017年印發《建立國家公園體制總體方案》(下稱《總體方案》)之后，指導國家公園為主體的自然保護地體系建設的綱領性文件，《指導意見》明確了指導思想、基本原則、總體目標、功能定位、保護地類型等關鍵問題，為自然保護地體系建設指明了方向，提出了要求，提供了遵循。

1.1 保護地類型

國家將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為3類。

1.1.1 國家公園

國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。

1.1.2 自然保護區

自然保護區是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域，具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數量及賴以生存的棲息環境。

1.1.3 自然公園

自然公園是指保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。

1.2 總體目標

到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃，完成國家公園體制試點，設立一批國家公園，構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年，完成自然保護地整合歸并優化，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年，自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上[1]。

2 國家公園體系建立對旅游發展影響

從大的方面來講，旅游資源可以分為兩大類，自然旅游資源和人文旅游資源。自然旅游資源的主體則是依托現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展，在我國旅游目的地接待游客中占有極大的比重。僅就5A級旅游景區來說，截至2018年，我國共有259個國家5A級旅游景區，以自然資源為主體的約占80%，它們的資源背景都是依托于各類自然保護地。按照《指導意見》要求，這些區域幾乎都要納入以國家公園為主體的自然保護地體系建設之中，進行統一歸類、統一規劃、統一管理，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。可以推斷這一舉措，將對我國旅游業的發展產生深遠的影響，帶來自然旅游景區體制機制的變革，促進我國旅游業向著創新、協調、綠色、開放、共享發展方向健康發展。

2.1 國內知名自然旅游景區多將成為國家公園

2015年以來，國家公園體制試點工作穩妥有序推進，2017年國家出臺了《總體方案》，確定東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林(后經調整進入)、武夷山、神農架、普達措、錢江源和南山10處作為國家公園體制試點，總面積約22萬km2，占陸域國土面積的2.3%。2020年基本完成國家公園體制試點任務、正式設立一批國家公園。這10個試點區域有的是重要旅游景區所在地，每年接待大量游客來訪。據相關部門透露，國家正式啟動國家公園標準的制定工作，全國最少將建國家公園60個，最多200個，覆蓋國土面積6%-9%的區域范圍[2]。可以預測國內知名自然旅游景區多將列其入中，如九寨溝、西雙版納雨林、長白山、鼎湖山、泰山、天目山、廬山、張家界、神農架、丹霞山、秦嶺、黃山、峨眉山、華山等，這些都是具有全球價值、國家象征，國民認同度高的自然資源保護地，對于保護國土生態安全起著重要作用，基本符合建立國家公園的條件。隨著國家公園建設的深入進行，必將會導致這些區域旅游管理體制的變革，區域主體功能的變化，規劃與布局的變化，旅游環境容量的變化及旅游產品類型的變化等。為此，即將加入到國家公園行列的旅游景區管理部門，都需要認真考慮自身的定位問題，對照建立國家公園“保護為主、全民公益性”的要求，查找自身發展模式、管理體制與國家公園所不相適應的方面，未雨綢繆，積極面對。雖然參加試點的10個國家公園進展的比較順利，總體來說這些國家公園自然保護與旅游發展的矛盾并不突出，隨著后續國家公園體系建設全面推開，更多旅游景區的加入，攻堅之戰將隨之展開。國家旅游管理部門也必須認真開展相關問題研究，以應對即將發生的變革，包括這些地方是不是還應該還按照“旅游景區”模式進行管理，如何進行旅游評價，如何進行監管等問題。

2.2 自然旅游資源將得到有效保護，實現旅游業可持續發展

《總體方案》明確指出：國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。這就明確了保護與發展旅游的關系，就是在確保自然生態系統的原真性、完整性的基礎上開展與其相適宜的旅游活動。這些活動應該限制在非核心區極小的范圍內，產品類型要有嚴格限制，在保護自然資源的同時實現旅游資源的有效保護。回顧旅游景區建設與開發過程中，時有破壞旅游資源現象，不乏出現在重點旅游景區(自然保護區)，如：泰山索道建設問題、張家界武陵源電梯建設問題、長白山高爾夫球場建設問題、秦嶺南北穿越問題等。國家公園為主體的自然保護地體系建立后，國家將采取更加嚴厲的管理措施，適當開展生態旅游，嚴格控制開發區域、旅游設施的種類、旅游產品的類型，實現旅游資源可持續利用，為子孫后代留下寶貴的自然財富。

2.3 旅游資源由分散多頭經營，向集中統一經營轉變

國家公園體制為主體的自然保護地體系的建立，對當今旅游管理體制和運營機制將產生較大影響。我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，占國土面積18%以上。其中包括國家級自然保護區474處，國家級風景名勝區244處，世界自然遺產17項，世界、國家地質公園249處。這些保護地不僅對維護國家生態安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態環境質量等方面發揮了重要作用，也為旅游者提供了生態體驗、觀光游憩、康樂保健的機會。但是，在旅游資源的經營方面長期存在諸多問題，最主要的是管理范圍重疊，職責不清、多頭管理等問題。許多景區(特別是5A級景區)，同一地塊同時掛了幾個牌子，如：自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園等，且隸屬不同的部門管轄，各部門各自有相應的規劃，對同一區域主體功能定位并不相同。在旅游產品的開發經營方面存在諸多問題，多頭管理、多頭審批、重復建設、惡性競爭、過度開發，生態環境不可避免的遭到一定程度的破壞，隨之而來的是旅游資源的破壞。進行以國家公園為主體的自然保護地體系改革，就是將對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，做到一套機構、一塊牌子。實施后上述現象將不再發生，對旅游資源保護、開發，對旅游產品的經營、管理實行統一管理，同時將改變原有資金機制和經營機制。由多頭經營、分散經營模式，轉變為統一機構、統一管理模式，通過社會各方力量取得特許經營權來參與保護地內內旅游項目經營。經營區域也將發生變化，有些景區將被撤銷；有些旅游活動(產品)將被禁止；景區的管理部門將發生變化；目前正在經營旅游的一些企業也可能退出。如何應對即將帶來的變化，是需要認真研究解決的問題。特別是對于一些上市公司，如：黃山旅游、張家界、長白山需要改革的地方應該更多。

2.4 帶動周邊乃至全國的全域旅游開展，有利于大旅游格局的形成

我國開展以國家公園為主體的自然保護地體系建設，就是要采取最嚴厲的保護措施，把應該保護的地方保護起來，提高生態產品供給能力。這些保護地就好比一個個“生態綠核”，不僅實現內部生態系統良性循環，而且可以通過“生態效益外溢”，帶動周邊生態環境的改善，山更青，水更綠，空氣更清新，景色更優美，居住更舒適，將成為旅游者向往的旅游休閑目的地。而且，這些保護地多位于山區、林區，有著豐富的特色資源，比如：茶、野生藥材、林下食品、水產品、石產品、木產品等，通過開發利用，服務于旅游經濟，形成豐富多彩的新業態，實現綠水青山向金山銀山轉化。這樣就達到了讓旅游走出景區，景區內外呼應，實現全域旅游，達到一個保護地，影響一大片，帶動一大片。按照國家保護地面積達到18%的規劃設想，可以輻射帶動全國大部地區。

2.5 促進旅游特色小鎮建設，合理配置旅游要素

《總體方案》明確指出：周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。建設入口社區和特色小鎮基本思路是“區內游、區外住”[3]，按照國家自然保護地總面積占18%以上的基本設想，周邊將有大量的旅游特色小鎮亟待建設。建設入口社區和特色小鎮對于發展旅游業有著重要的意義。一是，可以合理配置旅游要素，滿足旅游者吃、住、行、游、購、娛需要，彌補保護地內要素不足。二是，可以實現自然資源與人文資源有機結合，文旅融合，使小鎮更具特色。三是，實現三產融合，有利于鄉村產業結構調整。四是，根據乘數效應，帶動相關產業人員就業，實現鄉村振興。

2.6 促進自然旅游景區盈利模式的轉型發展

目前，我國以自然保護地為資源基礎的旅游景區，盈利模式主要以門票收入為主，即門票占利潤的絕大部分，也被稱為“門票經濟”。《總體方案》明確指出：“國家公園堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。”這就對國家公園旅游發展給予明確的定位，集中體現了 “公益性”的基本原則，實行旅游資源全民共享。在這一基本原則的指導下，各類自然保護地降低門票價格勢在必行，實現由“門票經濟”向“旅游經濟”轉型發展是必由之路，要積極探索新的盈利模式，在有效保護的前提下，構建新型的高品質、多樣化的生態旅游產品體系。

2.7 開展生態教育，促進生態文明建設

《中國生物物種名錄》收錄了已知物種有86575種，其中動物界35905種、植物界41940種、真菌界3488種，各類自然保護地是它們主要的棲息、分布地。世界陸地生態系統的7個類型，即熱帶雨林、亞熱帶常綠闊葉林、溫帶落葉闊葉林、北方針葉林、草原、沙漠、苔原凍原，在我國均有分布。構成自然保護地類型的多樣性和生物多樣性，為開展生態教育提供了基礎。無論是國家公園，還是其他自然保護地，都有著豐富的動、植物資源，有些堪稱“國寶級”的或者處于食物鏈頂端物種，這里有著良好的生態系統，為保障國土生態安全起著重要作用，是進行生態教育的良好場所。在這里不但可以體驗到動物的生機、植物的艷麗，也可以體驗到食物鏈、食物網與物質循環，認識生態系統，體驗到生物在生態系統中的重要作用，及生態平衡給人類帶來的益處，激發游客熱愛自然、保護自然的熱情，激發起投身生態文明建設的熱情。這將對游客旅游體驗產生深刻影響，是開展旅游活動最重要目的之一。

3 建議與對策

3.1 國家要盡快出臺《國家公園總體布局方案》

回顧國家公園試點歷程，也曾經歷了盲目跟風到冷靜思考的過程。國家公園體制改革試點初期，許多地區紛紛要求參加，后來得知國家公園將采取最嚴厲的生態保護措施，有些地區就主動退出了。原因之一是這些地區(景區)現有旅游開發強度，旅游產品類型，旅游管理模式與建立國家公園要求不相適應，這種不適應在也在參加試點的國家公園中出現。如：2018年青海省決撤銷定果洛州瑪沁縣阿尼瑪卿景區、久治縣年保玉則景區、玉樹州玉樹縣隆寶灘景區旅游景區資質，景區內原有停車場、游步道、標識牌等旅游基礎設施已拆除，原因是三家景區均被納入三江源國家公園核心區范圍內，屬于禁止開展旅游活動區域[4]。據國家林業和草原局官方網站披露，目前國家正在編制《國家公園總體布局方案》，該方案已經首次通過專家論證，正在修改之中。應當盡快完成該方案的編制，盡早向社會公布，以便使相關各景區了解國家總體布局規劃情況，使之早做準備，提前采取相應的措施，不至于產生更大波動。

3.2 國家公園要制定旅游專項規劃

首先，需要指出的是規劃的名稱問題，是不是叫“旅游專項規劃”，回答是肯定的。2015年國家開展國家公園試點以來，一直伴隨者“國家公園能不能開展旅游活動”進行著爭論，好像是一提到“旅游”就是要進行大建設、大開發。在已經出臺的幾個國家公園總體規劃征求意見稿中也刻意回避了旅游的提法[5]，出現了“游憩展示”、“生態體驗”等字樣，但是不論提法如何也改變不了其旅游的基本屬性，難道“游憩展示”、“生態體驗”不是旅游嗎？。關鍵問題并不是叫不叫“旅游”，而是要提供什么樣的旅游產品，確保“保護自然生態系統的原真性、完整性”，“為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會”的目標實現。要實現上述目標，就必須做到有章可循。目前已經出臺的試點的國家公園總體規劃征求意見稿，都編制了相關規劃章節，但是，由于是總體規劃，規劃內容是宏觀的、粗線條的，其深度不可能涉及到具體層面，給實施帶來難度，實施過程也可能帶來新的生態環境破壞，所以必須要有下一級規劃——專項規劃支持。通過編制旅游專項規劃，進一步明確旅游發展目標定位、允許開展旅游區域，旅游產品類型，旅游開發強度，旅游環境容量，旅游體制機制，具體安排等關鍵問題。

3.3 修編地方旅游總體規劃，適應國家發展戰略

各地方的旅游總體規劃與要與上一級規劃接軌，下級規劃要服從于上級規劃。即將出臺的《國家公園總體布局方案》，屬于國家層面規劃，涉及全國各個地區，將影響各地區旅游發展進程，應該跟進修編地方旅游總體規劃，適應國家戰略發展布局。同時開展配套規劃編制，包括旅游特色小鎮規劃，及國家公園周邊區域旅游規劃等。

3.4 旅游管理模式需要創新

我國有5A級的自然旅游景區200余個，占全部5A級景區的80%左右，多數是依托各類自然保護地資源開展的旅游活動。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一個涉及面積具大，涉及景區眾多的大事，對現行旅游管理模式將提出了挑戰，一直沿用的“旅游景區”管理模式在這里也不一定繼續適用。因為，國家公園為主體的自然保護地體系與“旅游景區”主體功能定位并不相同。前者是以保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態系統健康穩定，提高生態系統服務功能為主要目的，以為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務為次要目的。后者是以旅游及其相關活動為主要功能或主要功能之一的區域場所，能夠滿足游客參觀游覽、休閑度假、康樂健身等旅游需求，并具備相應的旅游設施并提供相應的旅游服務的獨立管理區。而且“旅游服務的獨立管理區”也不適合前者，《旅游景區質量等級的劃分與評定》GB/T 17775-2003把自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等各類保護地也列入旅游景區之中，隨著國家公園為主體的自然保護地體系的建立，這些保護地繼續按旅游景區管理，顯然并不合適。如何管、怎樣管，從旅游監管的角度不應出現管理上的真空，這就需要旅游管理模式上的創新，提出有效的適應國家公園體系的旅游管理模式。

3.5 認真實施旅游項目特許經營制度

《指導意見》指出，制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法，建立健全特許經營制度。在旅游經營機制方面，旅游項目特許經營是在自然保護地控制區開展旅游活動基本要求，也是保護地科學、合理開展旅游活動的根本保證。要認真實施旅游項目特許經營制度，在自然資源有效保護的基礎上實現旅游活動正常進行。旅游項目特許經營應該遵循以下原則。一是對旅游項目進行開發論證，保證其產品類型、開發強度、經營模式符合保護要求；二是堅持自然資源有償使用原則，經營者應當繳納適當的資源費用；三是堅持公益性原則，處理好盈利與公益關系，不能把特許經營變成搖錢樹；四是規范經營行為，有效保護自然資源，授權主體要加強監督，建立生態保護評估體系，制止不合理經營行為。

3.6 確定各種類型保護地旅游環境容量計算標準

科學、合理制定保護地旅游環境容量計算標準，對于有效保護自然資源，使旅游資源不受破壞，處理好生態保護與旅游發展的關系，維系好保護地生態系統良性循環尤為重要。現行旅游環境容量計算標準主要依據《自然保護區生態旅游規劃技術規程》(GB/T20416—2006)和《風景名勝區規劃規范》( GB 50298—1999)等。這些標準由于頒布的時間較早，不一定能滿足對建立國家公園為主體的自然保護地體系的需要。旅游容量計算方法有多種，如空間環境容量、生態環境容量、心理環境容量、社會環境容量等，國家明確規定旅游環境容量以各種容量算得的最小值為準。但是由于具體操作層面問題，目前各景區計算旅游環境容量，主要以“空間環境容量”為主要確定依據。空間環境容量計算方法分為面積法、游路法、卡口法，這些方法制定的出發點主要考慮安全、旅游體驗方面問題[6，7]。下面具體分析一下武夷山國家公園的旅游環境容量計算。在公布的《武夷山國家公園總體規劃(征求意見稿)》中，用以上三種方法確定旅游環境容量達到年1291.3萬人次，這與2016年該景區實際接待游客數量327.54萬人次，還多了近4倍。換句話說，武夷山這樣一個已經很成熟的旅游景區，再擴大游客接待量4倍，生態環境仍然能夠保持良好狀態，這樣的計算不能不讓人擔心，如此“發展”下去，建立國家公園的根本目標能否實現。另外一個很重要的問題，就是局部區域超載問題。現在很多自然保護區(旅游景區)，表面上看總接待量不超過旅游環境容量，但是，局部超載現象嚴重，游客密度大，旅游體驗不佳，生態環境不良。因此，要改變旅游環境容量確定以“空間環境容量”標準為主的計算方法，要科學合理計算可游面積，同時考慮到游客的空間分布，以及研究科學合理的生態環境容量的計算標準，是規劃必須解決的首要問題。應該分層次、分類型制定各種類型保護地旅游環境容量計算標準。