探究西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機(jī)構(gòu)的改革路徑

付粉玲

摘? ? ? ? ? ? 要：本文針對(duì)制約西安市0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的瓶頸因素，借鑒了政府和社會(huì)資本合作的PPP模式。在此模式下，從立法、監(jiān)管、師資、成本以及電子政務(wù)系統(tǒng)等五個(gè)方面提出了構(gòu)建西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機(jī)構(gòu)的改革路徑，希望能為本市托育機(jī)構(gòu)的快速健康發(fā)展貢獻(xiàn)微薄之力。

關(guān)鍵詞：“全面二孩”;托育機(jī)構(gòu);改革路徑

基金項(xiàng)目：西安市2020年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（編號(hào)：FX44）

“全面二孩”政策在2016年開(kāi)始實(shí)施，綁在人們身上的政策桎梏終于放開(kāi)，但是后續(xù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，人們的生育意愿并不強(qiáng)烈，其中最主要的原因是“養(yǎng)育成本”和“無(wú)人看護(hù)”的問(wèn)題。由此可以看出，我國(guó)生育政策的調(diào)整出現(xiàn)了“不想生”“不敢生”和“養(yǎng)不起”的尷尬狀況。為了提升人們的生育意愿，緩解孩子無(wú)人看護(hù)的問(wèn)題，2019年政府工作報(bào)告中提出，“要針對(duì)實(shí)施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)”，以應(yīng)對(duì)人民群眾的巨大需求。

本課組通過(guò)對(duì)西安市0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的走訪調(diào)研了解到，制約托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的市場(chǎng)方面的因素主要有機(jī)構(gòu)少、分布不均;收費(fèi)昂貴;從業(yè)老師少且雜、待遇低、流失頻繁、管理水平良莠不齊。政府方面的因素主要有缺乏對(duì)托育機(jī)構(gòu)的認(rèn)知定位、缺失頂層設(shè)計(jì)以及監(jiān)管的無(wú)序和混亂等問(wèn)題。本文從這些制約因素入手，探究構(gòu)建西安市0—3歲嬰幼兒普惠性托育機(jī)構(gòu)的改革路徑，以實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)，滿(mǎn)足人民群眾不斷追求美好生活的愿望。

一、相關(guān)概念

托育服務(wù)是指當(dāng)家庭由于某些原因無(wú)法給予嬰幼兒足夠的照護(hù)，嬰幼兒在一天中的某一個(gè)時(shí)間段必須離開(kāi)家庭和父母，由其他人或者機(jī)構(gòu)代替父母照顧孩子。根據(jù)新福利主義視角下的“向兒童投資”理論認(rèn)為，向0-3歲兒童投資成為面向未來(lái)人力資本建設(shè)的新保障，同時(shí)還能兼顧促進(jìn)家庭福利、提升女性的就業(yè)和地位、減少貧困等諸多好處。所以給0—3歲嬰幼兒提供這種福利性質(zhì)的公共服務(wù)，是政府部門(mén)義不容辭的責(zé)任，應(yīng)該將其納入政府的財(cái)政預(yù)算和城市規(guī)劃中，以保證這些嬰幼兒的福利。

普惠性托育機(jī)構(gòu)是指面向0-3歲嬰幼兒提供托育服務(wù)的組織。它應(yīng)該具有這樣的特征：一是達(dá)到市教委規(guī)定的辦園基本標(biāo)準(zhǔn);二是面向社會(huì)大眾招生;三是收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或接受政府指導(dǎo)價(jià)。所以，普惠性托育機(jī)構(gòu)一定是公益的、有質(zhì)量保證的，其收費(fèi)將不高于同類(lèi)公辦托育機(jī)構(gòu)的費(fèi)用。只有這樣，才能滿(mǎn)足群眾放心實(shí)惠的心理需求，提升二孩的生育意愿。構(gòu)建西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機(jī)構(gòu)，就是要建立符合這樣標(biāo)準(zhǔn)的托育機(jī)構(gòu)，只有這樣，才能切實(shí)提升孩子的入托率，提升女性的就業(yè)率和生育意愿。

二、政府和市場(chǎng)的合作模式

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要求政府在短期內(nèi)設(shè)立眾多的普惠性托育機(jī)構(gòu)來(lái)滿(mǎn)足全社會(huì)家庭的托育需求，這無(wú)疑會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理難度。托育服務(wù)按照其自身的性質(zhì)，可將其劃分為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，結(jié)合托育產(chǎn)業(yè)的特殊特點(diǎn)，它又承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任和公益價(jià)值，所以托育服務(wù)無(wú)疑是政府既有責(zé)任提供又適合市場(chǎng)化操作的公共服務(wù)項(xiàng)目。福利多元主義的理論強(qiáng)調(diào)，政府不是福利和公共服務(wù)的唯一提供者，應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本積極參與，依靠全社會(huì)的力量來(lái)提供公共服務(wù)產(chǎn)品。政府的角色從福利的直接生產(chǎn)及負(fù)擔(dān)者轉(zhuǎn)為管理和協(xié)調(diào)者。這種公共服務(wù)民營(yíng)化的目的就是減少政府的福利支出，提高服務(wù)的效率，增加民眾享有公共服務(wù)資源的自由和機(jī)會(huì)等。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式。PPP模式下托育機(jī)構(gòu)主要是運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作的模式進(jìn)行創(chuàng)辦，呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)辦托兒所”和“公立托兒所”兩方面的特點(diǎn)。一方面可以引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入托幼機(jī)構(gòu)來(lái)投資創(chuàng)業(yè)，另一方面能凸顯政府更好地監(jiān)管的角色;一方面能夠緩解當(dāng)前托幼機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求的狀況，另一方面也能夠解決托育機(jī)構(gòu)因政府監(jiān)管不到位而導(dǎo)致質(zhì)量上的諸多問(wèn)題。2017年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)：《意見(jiàn)》），明確規(guī)定，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)放力度，除國(guó)家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。托育服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是面向嬰幼兒提供的福利項(xiàng)目，可以大力吸引社會(huì)資本力量進(jìn)入，以加快托育機(jī)構(gòu)的供給。

根據(jù)托育服務(wù)的特殊屬性，PPP模式又有BOT（build-operate-transfer，即建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，即改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交）以及其他一些更加靈活地方式，如BOO、TOT、BTO等。這些方式可以使政府明確在托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和體系構(gòu)建中所應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，主要是在政策法規(guī)的制定、相關(guān)部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)建設(shè)初期融資、既得利益的分配以及如何依法進(jìn)行監(jiān)管等方面需要履行好自己的職責(zé)。其余的可以交給市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行提供和運(yùn)作，這在一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力和管理難度，又調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與的積極性和主動(dòng)性，為更好地提供托育服務(wù)提供思路和有益的借鑒。西安市要在短期內(nèi)解決0—3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的供給問(wèn)題，可以充分借鑒PPP這種合作模式，并依托現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)、幼兒園、家庭看護(hù)中心等多種渠道和方式來(lái)加快供給，滿(mǎn)足人民群眾的需求。

三、改革路徑和建議

本課題組結(jié)合對(duì)西安市0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的調(diào)研情況，在借鑒PPP模式下，將市場(chǎng)和政府制約托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的瓶頸因素進(jìn)行整合，在以下5個(gè)方面提出改革的思路和建議。

1.政府應(yīng)該盡快出臺(tái)符合本市實(shí)際情況的關(guān)于0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的整體方案、規(guī)劃或者意見(jiàn)。2019年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2019年7月，國(guó)家衛(wèi)健委和財(cái)政部聯(lián)合頒布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（試行），《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范》（試行）。2019年12月陜西省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，這些文件的出臺(tái)都為我市制定相應(yīng)的規(guī)劃、具體落實(shí)的方案等指明了方向。其次，借鑒上海、南京、杭州、廣州、安徽等托育機(jī)構(gòu)較為發(fā)達(dá)和先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整、修改，為構(gòu)建我市0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)建立起框架和宏觀的制度設(shè)計(jì)。

2.在監(jiān)管和具體落實(shí)方面，可以借鑒南京市的做法，指定分管的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，將17個(gè)部門(mén)進(jìn)行整合，市衛(wèi)計(jì)委為業(yè)務(wù)主管部門(mén)或牽頭部門(mén)，并設(shè)立嬰幼兒發(fā)展處專(zhuān)職負(fù)責(zé)0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的各項(xiàng)工作。西安市各區(qū)縣在機(jī)構(gòu)設(shè)置以及相應(yīng)的人員配備上也需進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使得工作能夠上下銜接，統(tǒng)一歸口管理。托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和人員資質(zhì)，可以根據(jù)托育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、規(guī)模、收費(fèi)等分別由工商、民政部門(mén)按照國(guó)家和西安市的具體政策來(lái)擬定和執(zhí)行。

3.利用互聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建托育服務(wù)的電子政務(wù)系統(tǒng)，將17個(gè)部門(mén)進(jìn)行整合，使各部門(mén)信息共享，共同監(jiān)管，做到政務(wù)公開(kāi)、透明、高效。政府部門(mén)可以在指定的主管部門(mén)或者牽頭部門(mén)的官網(wǎng)專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)關(guān)于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的版塊，將其細(xì)分為政府監(jiān)管、托育機(jī)構(gòu)和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)板塊。具體發(fā)揮的作用可以包含以下幾個(gè)方面：

（1）在政府部門(mén)板塊，把17個(gè)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行整合，設(shè)置各自在電子政務(wù)系統(tǒng)的權(quán)限，把托育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、申請(qǐng)、資質(zhì)審查、登記等流程在此頁(yè)面完成，以縮短辦事流程，提高辦事效率。托育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)情況各個(gè)部門(mén)可以信息共享，不必重復(fù)申報(bào)。申請(qǐng)人員將相關(guān)資料的原件掃描件上傳至指定頁(yè)面，相關(guān)部門(mén)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成網(wǎng)上資料的審核，爭(zhēng)取讓申請(qǐng)人“只跑一次，只進(jìn)一次門(mén)”。線上資料審核完后，可以要求其在指定的時(shí)間帶上所有的原件等資料進(jìn)行線下復(fù)審，也可以深入到托育機(jī)構(gòu)的實(shí)際舉辦場(chǎng)所進(jìn)行檢查，對(duì)不合格的機(jī)構(gòu)在網(wǎng)站上及時(shí)公告，限期整改，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行招生運(yùn)營(yíng)。

各部門(mén)出臺(tái)的關(guān)于0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的制度、文件、政策、規(guī)定以及針對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行的人員資質(zhì)的登記備案信息，開(kāi)展業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)、公布違法違規(guī)機(jī)構(gòu)的黑名單等信息可以向社會(huì)公布的，在此版塊公開(kāi)，以提高彼此的信息溝通和共享，節(jié)省人力、物力和財(cái)力，提高辦事和溝通的效率。

此外，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源，將各個(gè)部門(mén)關(guān)于0-3歲嬰幼兒早期喂養(yǎng)、早期教育、父母和嬰幼兒的溝通方式方法，優(yōu)秀的育兒經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)的育兒理念等信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶(hù)端、微信公眾號(hào)、微信群等途徑進(jìn)行推送，為廣大家庭和托育機(jī)構(gòu)提供最大的服務(wù)便利，提高父母和托育機(jī)構(gòu)在育兒過(guò)程中的缺陷和弊端，提升育兒質(zhì)量。

（2）在托育機(jī)構(gòu)板塊，可以將全市已經(jīng)審核注冊(cè)的托育機(jī)構(gòu)的信息、師資配備、招收幼兒的年齡、保育和早教的特色、招生數(shù)量等信息進(jìn)行發(fā)布，使家長(zhǎng)在進(jìn)行選擇時(shí)可以從正式渠道了解到相關(guān)信息，以供其選擇。

（3）在社會(huì)監(jiān)督板塊，主要是用于和廣大家長(zhǎng)、群眾進(jìn)行互動(dòng)，對(duì)托育機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題、不合理行為以及政府部門(mén)還有待于提升完善、加強(qiáng)監(jiān)管的地方進(jìn)行反饋，使政府部門(mén)可以根據(jù)群眾反映的重點(diǎn)問(wèn)題對(duì)工作進(jìn)行及時(shí)調(diào)整、改進(jìn)，為把托育服務(wù)工作做得更好提供努力的方向。

4.多渠道增加托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的供給，切實(shí)保障工資社保待遇，降低人員流失率，保證托育機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展。

（1）充分挖掘高校教育的潛力，增加專(zhuān)業(yè)教師的供給。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 陜西省目前培養(yǎng)各層次學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)人才的學(xué)校有10多所普通高等院校， 20多所高職高專(zhuān)， 2所具有幼兒教師資格認(rèn)定的中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校。這些專(zhuān)業(yè)主要針對(duì)3-6歲幼兒教育，比較適合幼兒園的教師需求。而設(shè)置早期教育專(zhuān)業(yè)，專(zhuān)門(mén)針對(duì)0-3歲嬰幼兒的保育和教育方向的，目前只有咸陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院一家，2014年開(kāi)始招生，每年招生人數(shù)僅有40名。鑒于此，針對(duì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員極度短缺的狀況，建議政府部門(mén)對(duì)陜西省各級(jí)各類(lèi)開(kāi)設(shè)學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)的院校加快開(kāi)設(shè)早期教育專(zhuān)業(yè)或者早期教育方向，擴(kuò)大招生名額并通過(guò)設(shè)置傾向性的獎(jiǎng)學(xué)金或者學(xué)科獎(jiǎng)勵(lì)、畢業(yè)推薦托育機(jī)構(gòu)以供實(shí)習(xí)或就業(yè)等方式，調(diào)動(dòng)學(xué)生選報(bào)此專(zhuān)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。優(yōu)化專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置，適當(dāng)加開(kāi)針對(duì)0-3嬰幼兒教育和家長(zhǎng)指導(dǎo)的必修課程和選修課程，以滿(mǎn)足托育機(jī)構(gòu)工作的需求，從整體上快速提升托育機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)教師的學(xué)歷層次和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

（2）充分挖掘培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的潛能來(lái)提升托育機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)教師的職業(yè)化培訓(xùn)體系。課題組調(diào)研了解到，托育機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)老師有很大一部分是由母嬰護(hù)理師、育嬰師、保育員組成。2019年3月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部門(mén)已經(jīng)頒布了《育嬰員與保育員的新職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)規(guī)范的培訓(xùn)設(shè)定培訓(xùn)的課時(shí)數(shù)、實(shí)踐操作技能的水平和標(biāo)準(zhǔn)等，做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考試和統(tǒng)一質(zhì)量控制。所有通過(guò)培訓(xùn)的從業(yè)人員，都需具備照護(hù)嬰幼兒身體和精神情緒的能力，具備嬰幼兒早期教育的知識(shí)和實(shí)際操作能力，能夠在培訓(xùn)結(jié)束后順利在托育機(jī)構(gòu)、早教機(jī)構(gòu)、家庭服務(wù)、兒童福利中心等組織工作。并且，在工作過(guò)程中，托育機(jī)構(gòu)可以根據(jù)員工的績(jī)效水平和重點(diǎn)培養(yǎng)的意愿，推薦員工參加在職的繼續(xù)培訓(xùn)，以不斷提高其看護(hù)嬰幼兒的水平和技能。通過(guò)這種方式，可以迅速吸納廣大社會(huì)人員加入并提高托育服務(wù)的技能和知識(shí)，增加人員供給，保證托育質(zhì)量。

（3）規(guī)范托育機(jī)構(gòu)的用人機(jī)制，切實(shí)保障員工的合法權(quán)益。托育機(jī)構(gòu)盡管規(guī)模大小不一，從業(yè)人員多少不定，但只要是合法注冊(cè)的托育機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該按照我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》及其相關(guān)的法律法規(guī)，和員工簽訂規(guī)范的用工合同，按時(shí)足額為員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)。員工的薪酬水平不得低于本地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，其次可以綜合考慮員工的學(xué)歷、工作年限、工作熟練程度和績(jī)效考核等多種因素制定合理的工資報(bào)酬。托育機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善規(guī)范的招聘管理制度、績(jī)效考核制度、財(cái)務(wù)管理制度等，規(guī)范用工機(jī)制，切實(shí)保證員工的合法權(quán)益，提高托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的社會(huì)地位和待遇，吸引高素質(zhì)人才投身托育服務(wù)事業(yè)。

5.加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入力度，多渠道構(gòu)建普惠性托育機(jī)構(gòu)。普惠性最顯著的特點(diǎn)就是托育服務(wù)的價(jià)格是政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，人民群眾可以接受，在比較親民的合理區(qū)間。這就需要政府加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入，將托育服務(wù)工作管理所需的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，新增教育經(jīng)費(fèi)向0-3歲嬰幼兒的早期教育傾斜。政府部門(mén)可以結(jié)合本區(qū)域的條件，在PPP合作模式下，除了大量吸引社會(huì)資本投資托育機(jī)構(gòu)外，還可以制定面向托育機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，如稅收減免、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、減免房租等措施鼓勵(lì)托育機(jī)構(gòu)提供普惠性服務(wù)。另外，還可以設(shè)立托幼服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)基金。以政府投入和基金會(huì)運(yùn)作相結(jié)合的方式來(lái)加大對(duì)托育服務(wù)的投入，并由專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)管理，動(dòng)員全社會(huì)為托育服務(wù)貢獻(xiàn)力量，促進(jìn)托育事業(yè)的快速蓬勃發(fā)展。

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