生態補償扶貧及其運行機制的探究

李建軍

生態補償扶貧機制是一種創新管理運作模式，在生態環境保護和發展經濟之間建立起有效交互通道，對于踐行新時期 “美麗中國”、“制度自信”等方面也起到非常好的運作效果。當前，經濟的飛速發展面臨很多結構性矛盾，這也是市場經濟發展過程中必須面對的問題，我們在發展經濟的同時，必須要考慮與之相關的其他方面，真正做到協調有序發展。蘇北地區在江蘇省內而言，發展水平與蘇南地區差異明顯，對于自然資源的依存度相對較高，必須從生態扶貧入手，防止地區發展水平懸殊更大。生態補償扶貧是將生態環境保護與扶貧開發相互結合的一種扶貧工作模式，采取針對性的措施，通過改造生態環境，加大生態補償力度，創新開展補償扶貧的一種方式。江蘇省響應國家的號召貫徹落實“十三五”扶貧規劃，將蘇北地區作為生態扶貧的重點地區，力爭縮小蘇南和蘇北地區之間的發展差距，共同推進生態與經濟的協調發展。

一、蘇北地區主體功能區劃分及生態補償現狀分析

1.蘇北地區主體功能區劃分。推進形成主體功能區是國家國土空間開發的重大戰略部署，是深入落實科學發展觀的重大舉措，也是江蘇全面建成更高水平小康社會、開啟基本實現現代化新征程的重要保障。依據《江蘇省主體功能區規劃》通知，江蘇省限制開發區域（包括農產品主產區和重點生態功能區）人口和GDP分別占全省的43%和27%，大部分區域集中體現在蘇北，從課題組成員調研獲得的資料顯示，這些區域的生態環境比較脆弱，經常面臨次生災害，貧困人口數量也相對較為集中，這些都為下一步生態補償政策的制定提供很好的支撐。推進形成蘇北主體功能區劃分，就是要提高城鎮化地區的開發密度，促進經濟和人口的集中集聚，增強集約開發能力;就是要優化建設、農業和生態三大空間結構，有效落實開發與保護并重的要求，增強可持續發展能力;就是要合理配置公共服務資源，促進形成基本公共服務均等化，縮小地區間公共服務與人民生活水平的差距;就是要制定并實施差別化的區域政策，建立科學的績效評價機制，增強區域協調發展與管理能力。

2.蘇北生態補償現狀分析。①空間結構不合理，農村居民點布局分散。從地區分布來看，農村居民點分布和社會經濟與自然條件有著密切的聯系。地勢平坦的地域，有著較好的自然條件，農村居民點分布密度高。然而地勢起伏比較大的，自然條件比較差，農村居民點分布密度低。從全省的總體來看，蘇北村莊整體布局比較分散，道路不連成網，房子不成排，缺少系統規劃，基礎設施不全，功能不完善。②土地利用率不高，生態環境改善有待提高。蘇北地區土地已利用的面積與土地總面積之比相對較小，由于自然條件、生產關系、經濟條件與利用技術水平差異，對蘇北土地利用產生了很大的影響。土地利用得不到集中，不夠集約，效益低下。改善生態環境的任務十分巨大，經濟發展的方式相對蘇南轉變比較靠后，排污量總體比較大，流域水資源的污染問題沒有得到根本的解決，霧霾灰塵污染也呈現比較嚴重的趨勢。從我們獲取的調研數據看，蘇北一些地區也存在環境污染的高排放，也同時說明蘇北產業結構側重于重工業，隨著經濟的發展，蘇北生態環境存在著進一步惡化的潛力。③人口分布與經濟布局在空間上不協調。蘇北人口分布于經濟在空間上不夠協調，區域之間和城鄉之間的公共服務水平有較大的差距。它與蘇南的人口密集程度與發展水平存在明顯差異，蘇北地區的居民所處的經濟環境、享受的社會福利、個人的發展空間與機遇也產生了較大的差距。非農業產業的差距是蘇北與蘇南經濟差距發展程度大的具體體現。此外，蘇北的農業基礎比較優越，但是農副產品的加工業比較落后，缺少特色創新;蘇北國際化經濟水平也不高，蘇南外貿總額超過蘇北很多倍;蘇北缺少深度的開發，缺少特色優勢產業，產業聚集度低，產業鏈延伸度低，集群產業形成的緩慢。

二、生態補償運行機制的實現目標與原則

1.蘇北地區生態補償的目標 。建立生態補償與分配協調發展的機制。明確生態補償機制的構建、客體、原則、標準，利用補償式扶貧改善蘇北居民的生活水平和經濟條件，強化人們的環境保護意識。

2.蘇北地區生態扶貧補償的原則。①公平原則是生態扶貧補償的一項基本原則，要求在開展扶貧項目的過程做到以社會公平正義的觀念來約束行為、平衡利益、處理問題。生態環境和發展權利是平等的，為了彌補生態補償扶貧機制的不協調，遵循公平的原則是非常必要的。②可持續原則也是蘇北發展生態扶貧的期間必不可少的一部分。可持續原則是指生態環境體系在受到一些因素的影響時也能保證自己的產出率的能力，人類發展的首要條件是自然資源和生態環境可以持續利用性的保證。可持續性發展需要轉變居民的生活方式，在生態所能承受的范圍內制定自己的利用標準。③區域協調原則是需要蘇北扶貧生態區域和經濟區域之間的和諧共生，自成一體，形成高質量高效率化的合體。整體、動態地開展扶貧，要考慮區域之間的互相產生的影響和依存關系。④相關利益原則最為顯著的沖突時生態利益和經濟利益的沖突，在生態補償扶貧的實踐中，生態環境和經濟發展擁有密不可分的完整性特征，生態利益與經濟利益常常顯示出密切影響的關系。遵循相關利益的原則，對生態扶貧合理實施并且不對生態利益起到損害，還可以同時帶動利益，達到“雙贏”的目的。

三、蘇北地區構建生態補償運行機制的對策

1.科學制定補償標準，發揮市場機制。在制定生態補償的標準上不能“一錘定音”，應該考慮到蘇北各市各縣的差異性，要考慮蘇北各地的實際現狀，確立多種方式的補償機制，科學制定補償標準，通過不同條件、情況合理公平公正的確立補償標準。完善蘇北生態補償式扶貧相關法律體系、發展蘇北多元化融資機制、加大政府的資金補貼、構建獎懲機制、積極發展綠色產業，從而充分發揮市場機制。

2.探索多元化生態補償方式，將“輸血”向在“造血”轉變。在生態補償扶貧機制的運行中，需要通過經濟、法律等手段探索多元化生態補償方式的對策，健全生態補償、資源開發、污染物排放、扶貧效率等方面，合理界定，健全交易平臺，指導扶貧受益者對保護生態者的補償。積極穩妥推進生態產業發展，建立綠色的標識、采購、金融、利益分享等機制，指引企業生態保護的補償。建全激勵機制，完善監督體系，提高技術水平，推進構建多元化生態補償方式打好基礎。經過不斷地實踐探索與創新有限的生態補償式扶貧的方法，將“輸血”向“造血”轉變，使扶貧的工作重點側重于技術、智力支持，構建長期有效的運行機制，增強蘇北地區生態環境提升能力，提高其整體的經濟水平。

3.轉變績效考核理念，注重生態文明建設考核。要轉變績效考核的理念，采用專業第三方評估。考核的內容更注重于生態文明建設的考核，通過在這方面的考核可以明確各部門的成績結果，推動生態保護與扶貧的協調發展;對不在乎甚至耽誤生態保護及發展的部門領導干部進行嚴懲，更可以約束績效達不到標準的部門;按照績效對各市縣的排名，指導各個區域按照補償要求來促進生態扶貧的發展。注重生態文明建設考核，可以有效管理政府部門干部，各盡其才。

4.拓寬社會參與平臺，提高決策的科學性。大力宣傳蘇北地區生態補償扶貧相關知識，通過網絡、媒體、書刊等多種渠道，采用多種方式，提高社會的參與度，讓生態補償式扶貧的政策理念家喻戶曉。提出問題的同時就要開始確立目標，制定科學的決策解決工作中的問題。要善于全面收集、調查并且了解其狀況，從而發現問題與目標的差距，解決問題。制定方案策略，要保障其可行性，處理每一個問題都可以通過各種途徑方式，經過對比，制定出可行的方案。在決策的制定過程中要敢于創新，提高決策的科學性。

四、蘇北地區生態補償機制運行保障

1.建立生態補償法律體系。盡早建立與生態補償式扶貧相關的具體法律法規，為蘇北生態補償式扶貧機制的運行進行政策性的指導。如果出現就扶貧主體之間的補償標準、期限、方式等的問題糾紛時，就可以做到有法可依、有法可循的解決手段。

2.加強生態補償宣傳教育。蘇北地區的貧困人口對自然資源有較高的依賴性，他們的生計發展離不開當地的生態資源;農民對生態補償式扶貧兼顧生態環境、經濟發展的作用認知不夠全面。應當通過開展多種的生態補償宣傳教育形式，引導蘇北貧困人員正確認識生態補償式扶貧，帶動貧困人員脫貧的積極性、提高他們的參與度，幫助其樹立正確的生態補償理念。

3.完善社會管理和監督體制。蘇北可以通過設立一些專門的負責監管的機構，對生態補償式扶貧中的項目分別進行監督，比如生態補償扶貧的對象識別、制定標準、選擇補償的方式等方面開展社會監督，保障蘇北地區生態補償機制的運行。同時積極引導社會監督主體像非政府組織、利益相關者、社會媒體、社會群眾等參與監督的積極性。促進蘇北生態補償式補償機制運行的適用與可行性，提高運行的效率與質量。

4.建立多元化補償融資機制。由于蘇北生態補償式扶貧需要的資金量非常的大，單一的融資機制很難維持補償工作的開展，所以需要建立多元化補償融資機制，引導社會資本進入蘇北生態補償扶貧的工作中，建立起多元化補償融資機制才能夠解決其困難。建立多元化補償融資機制，第一步要選擇出具有引導作用的融資機制作為其平臺，建立并完善該融資機制，帶領多種渠道的融資機制進入生態補償式扶貧，建立適合蘇北生態補償式扶貧的多元化融資機制。

5.轉變經濟發展方式，積極發展綠色農業。對于綠色農業的投入，牽扯到多個利益主體，相關部門在做決策的時候，務必明晰各自的權責利，把它作為一個系統工程來處理。積極發展綠色農業是蘇北農業現代化發展的必經之路，也是發展蘇北生態補償的保障之一。大力解決技術的創新、農產品基地的擴建等問題，積極發展蘇北綠色農業。[本文是江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“蘇北生態補償扶貧效果評估及政策優化研究”（2019SJA1855）階段性成果]

（作者單位：揚州工業職業技術學院商學院）