推進基層治理現代化的三個建議

基層治理是國家治理的重要基石，其治理能力與治理效能不僅關乎國家治理改革的成敗，也關系到人民群眾的幸福感與獲得感。

推進基層治理現代化不僅是順應時代發展潮流，通過體制機制調整、應用新的治理技術來服務和管理社會的重要變革，更關鍵的是要能夠保持治理體系的先進性從而適應人民的生活和發展需求。從這個意義上來講，基層治理現代化是以人民為中心的現代化。基層治理改革就是需要不斷發現治理體系中的問題，尤其是那些群眾合理訴求無法得到有效回應、侵害人民利益很難得到制止等問題。不平衡不充分發展的基本國情決定了中國的基層治理現代化不可能走千篇一律的模式，而是要能夠因地制宜、探索適合地方發展實踐與人民利益相統一的現代化歷程。

一、基層治理現代化面臨的難題

當前，各地圍繞著基層治理現代化做出了諸多卓有成效的探索，但是也面臨一些較為普遍的問題：

1.將治理現代化狹義地理解為治理手段的技術化

現代社會最顯性的表征在于日新月異發展的科學技術極大地改變了人們的生活方式，大數據、云計算以及5G技術等深度應用賦予了政府強大的信息處理能力來研判社會治理問題。現代技術要素的確可以有效提升政府治理能力，但是在基層實踐中，一些地方將治理現代化狹義地理解為治理手段的技術化，例如在當前城市社會的網格化治理探索過程中，大多數地區都將主要精力用于建設各種平臺和信息系統。這雖然可以解決海量數據的運算問題、輔助政府決策，但是其建設和維護成本也非常高昂，更關鍵的是由于當前技術的局限性，系統進行計算的數據依然需要人力調查獲取，這也就意味著如果缺乏有信度的數據支撐，這些平臺很難發揮有效作用。基層治理的大多數事務需要政府與群眾發生深刻互動，互動內容雖瑣碎日常，卻往往為群眾所關心，其解決過程需要基層干部深入基層、做大量的群眾工作。信息平臺雖然可以實現民情上達等功能，但是將基層治理現代化的重心放置于治理手段的技術化的客觀后果是，大量基層干部忙于各種信息的獲取、驗證和傳達，這不僅會造成嚴重的形式主義問題，也使基層干部缺乏做群眾工作的時間和精力，難以解決基層的實際問題。

2.迫于創新壓力而制造脫離實際的亮點工程

解決轉型期復雜的社會問題的確需要創新治理模式，也正是因此，基層治理創新在政府考核中往往占據比較重要的分量。一些地方基于達標以及晉升等多重因素考量，往往為了創新而創新。甚至有些地方急功近利，脫離實際去照搬其他地區的創新模式，將主要精力用于設計創新模式，包裝地方經驗，加強宣傳力度，而對于如何真正實現有效治理等方面的實質性探索遠遠不足。還有的地方為了打造亮點工程，將有限的項目資源集中于個別區域。這種做法雖然可以短時期內實現地方治理創新有顯示度的提升，但是從長遠來看，這些基于創新壓力而打造的亮點普遍面臨著生命周期短暫的問題，不僅無法解決基層治理的核心問題，而且也造成了資源分配不均衡、創新經驗難以復制推廣等問題。

3.基層自治組織由于行政化負擔過重而造成懸浮困境

村委會/社區居委會等基層自治組織是國家和社會的重要連接點。由于自上而下的壓力型體制，強化了“鄉政”權力對“村治”的滲透，村（居）委會的工作往往受到基層政府的很大影響。從整體上來看，基層自治組織的行政化負擔主要來自于三個方面：一是在簡政放權背景下，地方政府為了推行社會治理創新，將一些行政審批服務下沉到村，使得基層自治組織干部坐班成為常態;二是政府各項工作要求的報表、臺賬不斷增多，甚至材料本身比是否做事更重要，村莊項目、土地確權、精準扶貧、環境衛生、三資管理、農民建房、低保評定、黨建、計劃生育、糧食補貼、創建工作等都需要做大量的材料;三是部門惰性作祟，部門因為人員和權力有限，將大量行政工作下沉到基層，但是卻沒有配套相應的工作經費，導致基層行政負擔加重。村（居）兩委干部由于忙于應付行政任務，其用于和群眾溝通、解決實際問題的時間和精力被極大壓縮，再疊加當前行政村/社區的規模普遍較大等造成的干群疏離等問題，基層自治組織面臨著較為嚴重的懸浮困境。

二、推進基層治理現代化的建議

以上問題充分表明，推進基層治理現代化的核心在于基層治理能力的提升和治理體系的重塑，而這些需要以群眾工作為抓手，突破以政府管制、現代技術應用為前提的片面化治理模式變革。

1.完善分類治理原則，避免一刀切式的治理模式推廣

目前，發達地區圍繞著基層治理網格化做了非常多的探索，通過黨建引領，重新劃分基層治理單元，推動部門職能下沉，嵌入技術治理等要素實現對城市社會的精細化治理。對于流動人口較多，且相對陌生化的城市社區而言，網格化的治理模式有助于明晰治理主體的責任邊界，為居民提供更好的公共服務，實現對城市社會矛盾的精準防控。然而，這種治理模式的有效性是以人力和財力的大規模投入為前提的，對于發達地區實現精準治理的目標以及相對充足的地方財政而言，本無可厚非。但發展不均衡、不充分是當前社會的主要矛盾，網格化治理的經驗在推廣過程中也面臨很多問題。對于中西部地區，尤其是農村地區而言，集體利益稀薄、治理任務相對簡單，網格化的治理模式則面臨著明顯的水土不服。網格化治理的模式在實踐過程中就變成了地方填數據、造報表，進行材料網格化建設的過程。不僅造成了行政成本的浪費，還給基層帶來了繁重的形式主義壓力。因此，基層治理現代化的首要原則是尊重客觀發展規律，避免“一刀切”，探索適合地方發展的治理模式。

2.探索適度的基層治理單元，培育協商民主意識

基層社會治理離不開有效的治理單元，而所謂的有效治理單元并不是指治理單位越大越好，也不是指治理單位越小越好，關鍵在于適度，即治理單元內最好有相近的地緣文化、有較密切的利益關聯、有熟悉的社會網絡，這些都是形成自治能力的基礎。當前基層治理面臨的普遍困境是，依靠有限的治理力量難以應對動輒上萬人的城鄉社區，“看戲的人多，辦事的人少”，少量干部只能做好服務工作，保持不出事，很難實現精細化治理。因此，應該通過體制機制的調整給社會發展留下空間，培育基層民主，通過協商治理來解決民生問題。作為全國農村綜合改革試驗區的廣東清遠、湖北秭歸縣，在這些方面已經做出了比較有效的探索，其改革的背景都是既有的行政村建制和規模難以實現對基層社會的治理，但是又很難變更，只能通過自治單元下沉來激活基層自治能力，從而與政府行政相互配合、相得益彰。清遠市將治理單元瞄準在自然村，秭歸將治理單元瞄準在村落，這些都是典型的熟人社會，在政府賦權和輸入資源的背景下，內部能夠很快形成有效的治理秩序。目前，上海、蘇州等城市也在重新調整網格的規模，尋找最佳的治理單元。適度的治理規模有助于建立基層民主協商機制，地方政府以劃撥給基層社區/村莊的公共服務資金為紐帶，通過設定議事程序、培育議事規則，動員群眾參與、監督、決策，使基層民主運轉起來。

3.深化放管服改革，把基層干部從形式主義工作中解放出來

形式主義讓鄉村干部苦不堪言。盡管中央三令五申不得搞形式主義，但是由于政府間責權利不匹配，基層缺乏話語權，大量的軍令狀、責任書、臺賬、報表、檢查、文山會海等涌入基層，使得基層干部深陷于形式主義的泥淖。“四風”問題需要政府花大力氣進行系統性整頓，最重要的是要有一套完善的體制機制來解決這些問題。江蘇省南京市在這個方面做出了非常有效的探索，其核心做法主要有兩點：一是建立起準入制度，即政府條塊部門，哪些業務能夠進入到鄉村，哪些不能進入鄉村，要有充分論證和審批，以往隨隨便便到基層掛個牌，或者讓基層做臺賬、寫材料的做法得到快速遏制，同時做好部門之間的協調工作，整合刪減過去冗雜、重復的臺賬信息;二是建立“費隨事轉”機制，政府部門一些下沉到基層但是并不屬于其責任范疇的工作都要給予基層適當的補貼。

基層治理能力的提升是一項系統性工程，需要一系列的體制機制改革，不僅要善于借鑒一些地區較好的做法和經驗，也要實事求是、積極探索基層治理的新模式。基層治理現代化的推進應該充分認識到經濟社會發展的區域差異，分類管理、精準施策，在充分吸納各地基層治理的先進經驗基礎上，兼顧城鄉差異與地方差異，從而推出適合地方發展，符合群眾需求，滿足治理有效要求的基層治理現代化模式。

（劉成良，蘇州大學政治與公共管理學院副教授。本文系江蘇省社科基金重點項目“江蘇推進基層治理現代化模式與經驗研究”〈20ZLA015〉、江蘇省社會科學基金青年項目“新時代江蘇城市社區治理現代化研究”〈19ZC001〉的階段性成果/責編 劉玉霞）