黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的原則與路徑

劉文斌

摘 要：作為一種行為準(zhǔn)則，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)所有組織和黨員具有普遍約束力，而國(guó)家法律則是適用于全體社會(huì)成員的行為規(guī)則，由國(guó)家機(jī)器強(qiáng)制實(shí)施。黨內(nèi)法則和國(guó)家法律這兩者既存在共同點(diǎn)，都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，同時(shí)又存在明顯差別，即制定主體和主要內(nèi)容等都是不同的。因此，如何達(dá)成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律這兩者之間的銜接，做好兩者之間的協(xié)調(diào)，是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本要求。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接，還必須堅(jiān)持一些必要的原則，比如國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)要比國(guó)家法律更加嚴(yán)格等原則，劃清兩者之間的界限，建立健全兩者的聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，達(dá)成兩者在執(zhí)行層面上的相互協(xié)調(diào)、配合與銜接。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律;協(xié)調(diào);銜接

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[1]。進(jìn)而黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)。但是，我們也必須看到，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)，就是協(xié)調(diào)好國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)這兩者之間的關(guān)系。目前，為了更加深入地推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接，這對(duì)實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)意義重大。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)路的原則

要想實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律這兩者之間的銜接協(xié)調(diào)，不但需要法治思維，更需要技術(shù)理性。要本著國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的基本原則，劃清兩者之間的界限，健全兩者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。為了更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須堅(jiān)持如下三條重要原則：

（1）堅(jiān)持憲法和法律至上

憲法擁有至高無(wú)上的權(quán)威和地位，這點(diǎn)毋庸置疑。新中國(guó)建立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了一套完整的法律體系，并予以全面實(shí)施，因此我黨自身也必須堅(jiān)持將憲法和法律作為根本活動(dòng)準(zhǔn)則。建立憲法和法律的至高無(wú)上權(quán)威，是法治社會(huì)的基本標(biāo)志和原則，因此憲法和法律必須高于黨內(nèi)法規(guī)，一旦出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律相悖的情況時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)必須無(wú)條件服從憲法和法律。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條：黨內(nèi)法規(guī)在制定時(shí)必須遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定;根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十一條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)草案在制定并提交審核機(jī)構(gòu)審核時(shí)，其主要審核內(nèi)容之一，就是看黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法、法律存在相悖條款[2]。由此可見(jiàn)，我國(guó)的憲法和法律擁有絕對(duì)的權(quán)威，是高于黨內(nèi)法規(guī)的，同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接、協(xié)調(diào)所必需堅(jiān)持的原則之一。

（2）堅(jiān)持法紀(jì)分開(kāi)

鑒于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律這兩者的適用領(lǐng)域、對(duì)象等完全不同，因此必須堅(jiān)持法紀(jì)分開(kāi)原則。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不能僅僅只是復(fù)制國(guó)家法律，而應(yīng)突出自身特色，彰顯自身優(yōu)勢(shì)和作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》經(jīng)過(guò)修訂，直接刪除了舊條例中與刑法、其他法律規(guī)定相一致的條款，比如貪污受賄、失職瀆職等，直接適用于該條例第四章的相關(guān)規(guī)定，這正是法紀(jì)分開(kāi)原則的基本體現(xiàn)[3]。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)與國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，從而確保黨不但要依法治國(guó)，還要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨。與國(guó)家法律相比較來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)更加凸顯道德和紀(jì)律的約束力，從而在一定程度上彌補(bǔ)國(guó)家法律的不足，從更高層面上實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨。

（3）堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律

法律人人都應(yīng)遵守，這是一個(gè)公民的基本底線，法不禁皆自由，因此公民的自由是相對(duì)的自由，是遵守法律下的自由。法律是人民意志的體現(xiàn)，而黨所執(zhí)行的正是人民意志，因此黨肩負(fù)著神圣的使命，而黨員則是有著特殊政治職責(zé)的公民，因此對(duì)黨員的要求應(yīng)該更加嚴(yán)格，那么黨內(nèi)法規(guī)就必須比國(guó)家法律更加嚴(yán)格。當(dāng)然，這里所說(shuō)的黨內(nèi)法規(guī)要比國(guó)家法律更加嚴(yán)格，并不是說(shuō)違反黨內(nèi)法規(guī)的處罰要重于違法國(guó)家法律的處罰，而是指如果存在國(guó)家法律并未明確規(guī)定或隸屬于道德規(guī)范范疇的事件，黨內(nèi)法規(guī)可予以處罰。比如，普通公民所產(chǎn)生的不正當(dāng)關(guān)系通常是由道德規(guī)范來(lái)進(jìn)行調(diào)整，國(guó)家法律并沒(méi)有相關(guān)條文做出明確規(guī)定，但是在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，第135條規(guī)定黨員如與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系并因此造成不良影響，將根據(jù)情節(jié)輕重給予警告甚至開(kāi)除黨籍處分，這項(xiàng)條款充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的原則，更為關(guān)鍵的是，要想更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法律與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，就必須徹底堅(jiān)持這一原則[4]。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的路徑

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律二者都是通過(guò)具體的行為規(guī)范來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，屬于規(guī)則治理體系，因此其實(shí)踐性是非常強(qiáng)的。為了更好地推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，我們充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律這兩者的實(shí)踐性，從更高的理論層面上科學(xué)構(gòu)建兩者的銜接協(xié)調(diào)路徑。。

（1）引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化

引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化，就必須通過(guò)更加嚴(yán)格的法律制定程序制定更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法規(guī)，從而成為國(guó)家法律的一個(gè)有機(jī)組成部分，進(jìn)而從立法、執(zhí)法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，具有國(guó)家法律所擁有的普遍約束力。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，長(zhǎng)期的政治實(shí)踐決定了黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)社會(huì)生活中的重要地位，這點(diǎn)是毋庸置疑的。比如，黨政機(jī)關(guān)特別是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)與國(guó)務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文，其實(shí)際效力范圍早已遠(yuǎn)超對(duì)各級(jí)黨組織和黨員的規(guī)范，是擁有了如國(guó)家法律一樣的普遍約束力。因此，可采取如下方式引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化：第一，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容為國(guó)家法律所認(rèn)可，例如憲法和法律吸納《黨章》中所確立的黨的指導(dǎo)思想及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并提升到國(guó)家法律的精神主旨。此外，黨內(nèi)法規(guī)確立的組織原則、工作原則等方面的相關(guān)規(guī)則，通常也會(huì)被國(guó)家法律所借鑒。第二，黨內(nèi)法規(guī)可在監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)管理以及道德建設(shè)等方面為國(guó)家法律的制定提供資源和借鑒。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中所規(guī)定的道德高線，其實(shí)是國(guó)家法律所追求的最高理想境界。第三，黨內(nèi)法規(guī)可作為考量因素之一，適用于法律過(guò)程，比如在司法審判過(guò)程中可將黨內(nèi)法規(guī)和黨委文煥作為證據(jù)材料或參考因素。

（2）完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制

實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有效銜接協(xié)調(diào)的另外一個(gè)重要途徑，是健全、完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制。我國(guó)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家，因此法治體系也是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是同時(shí)存在、運(yùn)行的。要想確保國(guó)家法律達(dá)成最佳效果，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化違憲、違法審查機(jī)制的作用，完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制，促使國(guó)家立法與黨的決策密切聯(lián)系起來(lái)，從而確保重大決策有法可依，同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要保障。第一，建立健全備案工作考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)和專人負(fù)責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、報(bào)備不及時(shí)、糾錯(cuò)不徹底等各種不良現(xiàn)象，從而進(jìn)一步強(qiáng)化制度的剛性約束力。第二，為了更好地解決黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)制封閉性強(qiáng)、信息不透明等問(wèn)題，可在確保社會(huì)主義法治統(tǒng)一的前提條件下，積極吸引黨外人士參與到黨內(nèi)法規(guī)的審查機(jī)制中來(lái)。最后，在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律二者和諧并軌運(yùn)行的前提下，處理好黨內(nèi)法規(guī)備案審查過(guò)程中與憲法、法律有關(guān)的解釋權(quán)問(wèn)題。

（3）健全黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定主體的溝通機(jī)制

構(gòu)建完整的黨內(nèi)法規(guī)制定主體與國(guó)家法律制定主體兩者之間的有效溝通渠道，并進(jìn)行定期溝通交流，確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定過(guò)程中所出現(xiàn)的重大問(wèn)題得以及時(shí)、高效地解決，為兩者的銜接協(xié)調(diào)鋪好道路。當(dāng)然，這種方式的前提和基礎(chǔ)是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩者的立法原則、制定權(quán)限等各方面的界限。要想做到這點(diǎn)，首先需認(rèn)識(shí)到雖然黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在大量差別，但兩者存在的基礎(chǔ)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是不容置疑的。因此，絕對(duì)不能將兩者對(duì)立起來(lái)。黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律得以貫徹執(zhí)行的工具，而黨又是行使立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)上擁有對(duì)國(guó)家法律的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由此可見(jiàn)，執(zhí)行力和質(zhì)量就成為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的關(guān)鍵。第二，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)制定的每個(gè)環(huán)節(jié)都積極聽(tīng)取、采納國(guó)家法律制定機(jī)關(guān)的建議和意見(jiàn)，在厘清兩者界限的基礎(chǔ)上，健全溝通機(jī)制，達(dá)成兩者的有效銜接協(xié)調(diào)。

三、結(jié)語(yǔ)

依法治國(guó)的關(guān)鍵是從嚴(yán)治黨，而要想做到從嚴(yán)治黨，首先就必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系，以制度治黨，以法規(guī)治黨。當(dāng)前我黨黨內(nèi)治理的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)體系，并進(jìn)而從依規(guī)治黨走上黨內(nèi)法治的科學(xué)道理，最終實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化、制度化。處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的各種問(wèn)題，從而確保二者建立高效、科學(xué)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，是當(dāng)前我黨面臨的一個(gè)重大問(wèn)題，是全面推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程所亟需解決的一大課題。

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2020年度陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)對(duì)策研究》的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2020Z431