政府投資項目評估重點與方法

潘洪宇

（中鐵工程設計咨詢集團有限公司，北京100055）

1 政府投資項目關鍵階段容易出現的問題

1.1 項目建設進度嚴重滯后

項目建設進度嚴重滯后的主要原因為項目的前期工作明顯滯后，項目的規劃、土地、施工許可證等前期手續辦理緩慢；有些項目因征地拆遷等問題未得到及時解決，難以按期開工；有一些項目因前期工作深度不夠，導致項目實施過程中需要對原建設方案進行較大的調整，影響了工作進度；有些項目未按批準的建設內容和規模實施，項目的規模大幅增加或縮小，同時建設內容與批復內容差異較大。

1.2 項目前期工作存在的問題

部分項目勘察設計工作不到位，項目未進行地質勘察，已進行勘察的項目中有部分地質勘察資料未達到設計要求，有的以初勘代替詳勘，導致實施中設計方案發生較大的調整，影響了工程順利實施。

1.3 不嚴格執行基本建設程序

有的項目尚未完成科研報告和初步設計概算等前期手續就開工建設；有的項目是邊規劃、邊設計、邊施工的“三邊”工程；有的是從科研直接到施工圖；有的只提供申請資金需要的必要手續，未履行基本建設的全部程序；有的已完工，但還未辦理規劃、開工許可手續。

1.4 未嚴格執行招投標制度

個別項目甚至從項目勘察、設計、施工、監理到重要設備材料采購均未招投標。

應公開招標的項目擅自改為邀請招標，對其他附屬工程則采取直接指定的方式；執行招標程序倒置，先開工后補辦招標手續，甚至存在招標走形式的情況。

1.5 報大建小，項目縮水

例如某道路整治工程批復1 050 萬元，工程已完工，預計該工程實際總投資為610 萬，僅占批復總投資的58%；還有一種情況是隨意擴大建設規模，提高建設標準，比如某項目改造工程，批復總投資2 790 萬元，預計總投資為3 500萬元，超批復工程投資710 萬元，超出25.4%。

1.6 項目編制的初步設計概算存在錯誤

項目編制的初步設計概算存在工程量計算錯誤、概算定額套用不當、費用計取錯誤以及存在缺項、漏項等問題，造成概算變更隨意性大，導致超概算問題，甚至造成資金損失和浪費。

1.7 概算編制中存在問題

概算編制不實，比如核準某道路工程的施工、監理招標為自行公開招標，并未委托招標代理機構，而申報的概算卻增列了”招投標代理服務費”子項；概算缺項、漏項，比如某中學項目批復概算中，漏計了變配電、弱電系統（電話、網絡、有線電視）、校園廣播等建設內容，造成實施中出現較大的變更洽商、實際投資超過批復的概算等。

1.8 投資項目竣工結算在財務方面明晰化不足

相關部門在決算時，分類不清楚，描述不全面，講解不準確，造成很多條目不明確、含糊不清，影響對固定資產的管理，也容易造成監管漏洞，妨礙正常使用。

2 政府投資項目關鍵階段的內容及評估方法

2.1 項目科研評估重點內容及方法

評估的內容具備項目的建設必要性，項目建設用地及建設規模、內容，項目前期審批手續辦理情況及建設條件整體情況及建議，建設方案合理性的意見，經評估后的主要經濟技術指標，工程建設進度計劃，經評估后項目的投資估算與資金來源，同類項目造假對比分析結果等各項評估內容。

項目科研評估的重點在于對項目建設規模與內容的評估。基于國家、北京市和項目所在地相關的統計資料，國家、地區的發展規劃及行業發展現狀與建設規劃的要求，相關建設標準級規范等基礎資料的研究和市場調研，論證分析并提出合理的項目需求。依據上訴需求分析和相關建設標準和規范，結合當地實際情況，分析確定新建項目的建設內容和建設規模及功能分區；改擴建項目首先分析現狀情況，最終確定項目新增的建設內容、建設規模及工程分區，最終依據相關政策文件、技術規程、規范及評估專家意見，結合項目具體情況和現場踏勘結果，對項目建設內容、建設規模是否符合相關建設標準與規范，是否符合主管部門意見，項目建設內容和建設規模是否合理等提出評估及調整意見，確定評估后的項目建設內容與規模。

2.2 初步設計評估重點內容及方法

初步設計評估內容包括評估后項目的建設內容與規模、項目的前期手續辦理情況、項目市政配套條件情況，對項目前期手續辦理情況、市政配套條件情況提出評估意見。對設計文件的完整性、初步設計方案的設計深度、其對國家相關標準及規范的執行情況、設計方案的合理性以及對科研批復的符合性進行全面評估。

依據相關設計規范和設計標準，結合專家意見和現場踏勘的實際情況，按照項目所包括的單項、單位工程分專業分別評估初步設計方案的合理性；相比科研階段，是否經過全面、合理的優化；是否經濟、實用，分專業提出評估意見；對修改后的初步設計方案的合理性、經濟性、可行性提出最后的評估意見。

重點1：項目的符合性分析。包括項目與科研批復的符合性分析，項目與規劃意見的符合性分析，項目與建設標準的符合性分析。通過重點分析變化較大的單項工程，找出分析差異和原因，進而判斷其合理性、合規性。根據規劃委員會出具的相關規劃意見審批意見等審查項目的初步設計方案與規劃意見的執行程度，找出并分析其差異及原因。比如涉及到建筑類項目，需要進行與建設標準符合性的分析，通過對各個功能房屋的對比分析，重點分析超標準的功能房屋，概括分析差異，并判斷其合理性。

重點2：項目的初步設計概算評估。按照國家相關法律法規、行業以及定額的要求，結合項目的具體情況，對設計概算的費用構成的完整性進行審核，是否有調整、漏項、虛報，工程建設其他費是否按照國家相關規定進行計算。評估需要對申報的初步設計概算、工程量、定額子目的套用、人工材料機械價格的合理性、圖紙的符合性、政府投資建設標準的符合性等內容進行審核。

3 項目竣工決算評估重點內容

竣工決算評估是政府項目評估里較為復雜的，評估內容相對較多，主要包括項目的建設程序合規性評估，其中包含前期批復情況、項目管理情況、項目招投標制執行情況、項目監理制執行情況、項目合同制執行情況、項目財務管理情況、項目建設內容與規模符合性的評估、項目投資決算的評估、項目財務決算的評估。

重點1 項目的建設程序合規性評估，具體包括以下幾方面：①項目執行基本建設程序情況。項目是否按照規定辦理土地、規劃、環評審批，前期是否進行科研論證、立項審批，是否存在先建后批、批小建大的現象；項目是否辦理施工報建、施工許可手續。②項目實行“四制”管理情況。項目是否實行法人責任制；需要招標采購的工程或服務是否履行招標采購手續，招標采購程序是否合規、有效；監理人員履行“三控兩管一協調”監理職責是否到位；工程各參建單位是否簽訂建設工程書面合同，合同簽訂內容是否完整、合規，與招標投標文件是否一致。

重點2 項目建設內容與規模符合性評估，具體包括以下幾方面：①檢查建設進度、建設規模、建設內容和建設標準等執行情況，工程發生變更、現場簽證情況。②工程發生重大變更事項是否履行審批手續，現場簽證內容是否真實有效，隱蔽工程是否附有原始計量底稿、影像資料，簽證資料鑒證單位簽字、蓋章手續是否齊全。③接下來的工作與上述的初步設計評估過程類似，需要重點分析變化較大的單項工程，概括分析說明差異和原因，進而判斷其合理、合規性以及相應的投資是否合理等評估意見。在拿到申報決算時，由于類別、專業、內容分類較多，面對一個已經竣工的項目評估組需要重新熟悉、了解、分析這個項目從立項到竣工完成的所有流程事項，且時間較短，這對于評估人員來說是相對比較困難的，所以，能在短時間內梳理整個項目與初步設計批復的差異點，需要從發現的問題點入手，比如可以對重要的數據和事項進行類比分析，進行縱向、橫向對比，辨別真偽，找出相近性和差別性，綜合分析原因。對比分析常用的有指標法、核查表法，例如通過對比分析同期建設項目建設規模、建設標準、概預算編制內容和編制方法、人材機單價等指標，發現工程決算存在的主要問題和偏差，從而在這些偏差中找出與初步設計在方案或者規模上的差異，快速展開進一步的分析與總結。

重點3 項目決算關于投資的審核：對于項目決算投資的評估，需要從項目的結算入手，根據工程結算造價情況，主要先審查工程結算價款的真實性、合規性。

具體內容包括以下幾方面：①審查相關單位提報的工程造價結算資料是否完整、真實，工程竣工圖紙、工程發生變更、現場簽證是否履行審批確認手續。②審查工程量、價格、費用計算依據是否充分，是否符合施工合同、招投標文件及國家、地方頒布的規范性文件規定，數值統計計算是否正確。③要重點分析招標合同的工程內容與竣工圖內工程內容是否一致，竣工圖內工程內容與實際完成工程內容是否一致，工程量清單招標的項目工程量清單的工作內容是否與實際施工工序工藝相一致。④審查項目的變更簽證的實際造價。工程建設中，對于設計圖紙和合同預算中沒有包含而現場又實際發生的工程項目和費用，比如施工區域障礙清理、地基處理和地基加深、材料代用等，通常是通過簽證形式認可，上報的決算一般存在很多報價的問題，比如錯套、漏套現象，但對于查出來的高套、多算、重復算的數據工程方一般都不會輕易認賬，只有在證據充分確鑿的情況下才會改變態度。由于工程施工工期短，設計難免有疏漏，有些設計不到位，粗枝大葉，甚至存在矛盾的地方。因此，施工單位利用這些情況，通過設計單位或者建設單位、監理工程師出具工程變更及簽證單，而有些單位的管理又比較粗放，對這些簽證單不加以甄別，稀里糊涂地簽了單，再加上結算報批的時間差，比較容易混淆，有些相同的內容會出現不同的簽證，這就需要認真加以區別。例如，在審查的某個項目中針對減少設備基礎、增加鑿除混凝土出了2 份簽證單，但減少設備基礎要增加鑿除土石方的工作量，內容重復，而在上報結算時將這2 項內容一起報了進來，加上簽證之間有時間差，造成審查人員對2 個簽證進行了認定。

4 結論

政府投資項目大多涉及社會公眾文化或生活的各個方面，且使用國家或地方財政性的資金，從根本說是納稅人的錢，涉及到社會公眾的切身利益，也是社會公眾和輿論關注的焦點。因此，對政府投資的項目需要全過程、全方位地論證分析，為政府提供有依有據的評估結論，為政府審批做好有力的技術支撐。