新時代背景下社會應急救援隊伍建設的思考

馮 桂，張 遠，馮銀均，李寧寧

（浙江省安全生產科學研究院，浙江 杭州310012；浙江省安全工程與技術研究重點實驗室，浙江 杭州311305）

2018-03-21 中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》決定，對國家安全生產監督管理局、國務院辦公廳應急管理辦公室等13 個相關部門的相關職能進行整合，組建應急管理部，標示著中國應急管理體制進入了新時代；確立了國家綜合性消防救援隊伍作為應急救援的主力軍和國家隊，武警部隊作為應急救援的突擊力量，社會應急救援隊伍作為應急救援輔助力量的應急救援隊伍體系。

應急管理部成立后組織了首屆社會應急力量技能競賽，來提升社會應急救援隊伍的影響力、救援技能與協同應對水平，增強社會救援力量參與應急的組織力、凝聚力以及戰斗力，表明社會救援隊伍的地位越來越得到了國家的認可，同時社會救援隊伍的能力化、規范化、標準化建設也逐漸拉開了序幕。

1 社會應急救援隊伍的概念及作用

關于社會應急救援隊伍的概念，目前官方和學者并沒有給出確切的定義。筆者綜合官方的相關新聞和部分學者的研究，認為社會應急救援隊伍指由非政府部門領導，社會組織、企業、社會工作者、志愿者等機構及個人結伴自發開展突發事件應急救援活動的公益性組織，也稱民間應急救援隊伍，比如藍天救援隊、公羊救援隊等。他們具有相對固定的專兼職應急救援人員、裝備工具以及組織管理形態。

社會應急救援隊伍分布廣泛，能夠在事故災難發生的第一時間高效、有序地組織民眾疏散和開展現場搶險救災工作，最大限度減輕事故災害損失和人員傷亡，綜合性或專業性救援隊伍贏得時間和提供有效可靠的線索信息，是組織和引導受災害群眾開展科學避險、自救、互救工作的“先遣隊”。中國事故災難種類繁多，比如地震等地質災害、臺風等氣象災害、安全生產事故更高發、頻發，特別是近年來中國發生的5·12 汶川地震、7·23 貴州水城特大山體滑，以及各類臺風、洪澇等重特大災害事故現場，都能看到社會應急救援隊伍的身影，他們積極配合國家綜合性消防救援隊伍展開救援行動，已經成為中國大應急體系中的一支重要力量。

2 社會應急救援隊伍發展的問題

2.1 隊伍難以規范性管理

社會應急救援隊伍人員的組成是自發和自愿的，因此在日常隊伍管理、工作流程設計、救援任務開展等各項工作中，也均遵循自覺自愿原則，隊員根據自身實際情況自行決定是否參加應急救援相關的各項行動，隊伍成員只是相對固定的，因此，難以建立統一的體制機制，無法有效統籌建立各項規章制度，這影響了實際應急救援任務的開展和救援效果。

2.2 基礎保障不穩定

在各級民政部門登記注冊的社會應急救援隊伍所參與的各類應急救援行動都是不收費的，是純公益的。其純公益性獲得了政府好評，得到了群眾支持，但實際上，救援任務的開展以及救援隊伍的日常運行都需要大量的經費和設備的保障支持，特別是救援器材設備設施的配備、更新、損耗、維保以及人員專業技能培訓、人員取證等，都需要大量的資金投入；另一方面，在執行應急救援任務時，通常由隊員的私家車充當救援車輛，各項費用均由隊員自行承擔。短時間內看，救援隊伍成員都是熱心公益事業的人，愿意無私奉獻并承擔相應費用，但這其中不確定因素較多，當各種困難或樂于助人的激情和熱心退去，是不利于社會應急救援隊伍長期、穩定發展的。

2.3 隊伍人身保障機制不健全

目前社會應急救援隊的隊員大多是戶外運動愛好者，參與救援的動力主要來源為對公益事業的追求，因此，可以說救援是一個延伸出來的、從愛好到公益行動的行為。在一些救援類網站論壇中可以看到，很多報名救援跟貼的最后，都附加著同樣一句話，即“參與本次搜救活動出于自愿，并承擔一切后果”。因此，可以看出在實際救援行動開展的過程中，隊員人身安全缺少相應的保險保障。

而據相關業內人士介紹，很多保險機構都有著諸如“對于明知有危險而前去救援的行為不予理賠”等相關條款規定，也有保險機構表示，“對于類似救援很難以個人名義訂制保險，需要由單位出面，而且價格昂貴。”沒有保險的保障，隊員每次參與救援行動都是心有隱憂的，牽動著許多家庭的心，因此，保險機制一直是社會應急救援隊伍發展的短板和屏障。

2.4 隊伍難以被社會認同

從當前各類新聞媒體，特別是網站、論壇、自媒體等的報道和描述情況看，社會應急救援隊伍參與應急救援的行為在廣大民眾間褒貶不一，一部分人對他們表示贊揚和支持，認為他們是英雄，是正能量的；但也有一部分人提出質疑，認為他們含有作秀和標榜自我的成分，也有人認為他們是在給正常的救援添亂，甚至認為救援隊的公益救援是假象，背后存在商業利益。負面的批判導致隊員的使命感、榮譽感、社會責任感降低。

2.5 隊伍救援難以及時響應

社會救援隊伍本身不隸屬于政府部門，必然導致政府職能部門與社會應急救援隊伍之間存在著指揮調動困難的問題。由于社會應急救援隊伍是一種兼職模式，非隨時待命狀態，隊員平時都忙于自己的事情，發生突發事件時，需要臨時聯系調集，隊伍集結時間較長，甚至不能調集到位。同時，社會應急救援隊伍作為公益組織，沒有法定職責要求，主要依靠個人的強烈社會責任感來維持，政府部門多是依靠感情來指揮和調動，缺乏鋼性的保障調動手段。

2.6 隊伍裝備缺乏，救援能力不足

先進的專業救援設施設備是開展高效應急救援的基礎，很多社會救援隊伍因資金等各方面限制，比如直升機、無人偵查機、生命探測儀等高端裝備缺乏，現有的救援設施設備與現代化應急救援的能力要求還存在一定差距；另一方面，社會應急救援隊伍的組成人員并不是專業人士，比如破拆、潛水、線索等技術能力低下，又缺乏相關的專業訓練，必然導致救援能力不足。

2.7 隊伍盲目前往災區影響救援

在汶川地震、舟曲泥石流等大災大難中，各路志愿者秉承“一方有難，八方支援”的傳統美德，從四面八方匯集在災區開展救援。志愿者的愛心和勇氣是值得肯定的，但四面八方涌來的志愿者給原本就窘迫的災區帶來的是負擔，而不是高效的救援。志愿者的大量車輛、物資、裝備等會使原本就十分擁擠的道路變動更加擁擠，導致災區的傷病人員不能及時就醫，災區急需的救援物資也遲遲運不進來；原本十分短缺的生活物質和救援物質，也因大量涌入的志愿者的消耗而變得更加匱乏。

3 推進社會應急救援隊伍建設的舉措

3.1 制訂完善社會應急救援隊伍的注冊標準

組織開展社會應急救援隊伍調研，全面掌握社會應急救援隊伍的人員、主要裝備、救援能力等情況，在此基礎上制訂社會應急救援隊伍的注冊標準，比如明確人員要求，特別是專職人員，場地、裝備、專業特長、管理能力等方面的具體要求。對于不符合條件的社會應急救援隊伍，一律不許注冊登記并向其說明原因，不鼓勵其參與搶大險救大災。

3.2 制訂完善的社會應急救援隊伍能力分類分級測評標準

研究制訂社會應急救援隊伍能力分類分級測評標準，選取合適的指標和方法對社會應急救援隊伍的能力進行科學定位和合理分級，讓社會應急救援隊伍更清楚自己的救援方向和救援能力，合理地參與應急救援。

3.3 加強對社會應急救援隊伍參與應急救援活動的管理

建立高效協同的社會應急救援隊伍應急救援統一指揮調度機制，確保社會應急力量有序、有效參與突發事件應急救援工作。社會應急力量原則上在信息登記地行政區域范圍內執行救援任務，確定需要跨行政區域開展應急救援活動的，應根據災難地應急救援需求（人員、專業、裝備等）和就近的原則，由所跨行政區域上一級應急管理部門統一指揮調度。社會應急救援隊伍需經應急管理部門同意后才能夠前往災區。

3.4 完善社會應急救援隊伍的基礎性保障

根據社會應急救援隊伍對保險的特殊需求，與商業保險機構聯合研究開發有針對性的意外保險產品。設立符合社會應急救援隊伍自身特點和支付能力的險種，分擔社會應急力量在參加搶險救援時面臨的風險。

3.5 制訂完善的社會應急救援隊伍激勵約束政策

制訂完善社會應急救援激勵約束政策，提升隊員的榮譽感、使命感。對在突發事件應急救援中表現好的隊伍給予適當的表彰或獎勵；對不服從現場調度指揮等而導致救援不順的隊伍，由屬地政府部門進行通報批評，情節和后果嚴重的，計入個人的征信系統；違反社會組織登記管理法律法規的，由負責登記管理的民政部門依法處理。

3.6 建立政府購買社會應急救援服務政策

制訂完善的社會應急救援隊伍補助補償機制，對調用的社會應急救援隊伍參與突發事件處置工作發生的人工、交通、物資和裝備損耗等費用，由政府部門協調給予適當的補助、補償；同時根據社會應急救援隊伍在搶險救災中的貢獻給予適當的經費補貼，將社會應急救援隊伍的應急救援服務納入政府購買服務范疇，但要防止應急救援變為市場行為。

4 結語

一支社會救援隊伍的發展，不僅需要隊員強烈的愛心，更需要政府的引導、扶持和保障，為社會應急救援隊伍的生存發展和發揮作用提供空間。社會應急救援隊伍的高質量、高水平發展是保障人民生命和財產安全的必然要求，更是推進應急管理體系和能力現代化的必然要求。全國各地應結合當地實際，按照“屬地管理”的原則，積極探索和完善社會應急救援隊伍建設的新路子。有效整合資源，健全協作機制，提高應急救援能力，形成整體合力，構建具有中國特色的基層應急救援力量體系，以適應新時代大應急和保障人民群眾生命財產安全的現實需求。