林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)問題與對(duì)策研究
——以普洱市思茅區(qū)為例

黃文嘉

(普洱市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，云南 普洱 665000)

1 引言

從形式上來講，林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)是建立在林業(yè)生產(chǎn)和森林資源保護(hù)基礎(chǔ)上落實(shí)的規(guī)劃工作，能夠建立起生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然資源維護(hù)之間的平衡關(guān)系[1]，與此同時(shí)，由于林業(yè)資源自身具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，其已經(jīng)成為了不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域中的重要組成部分，因此嚴(yán)格落實(shí)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)，還能夠有助于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)調(diào)控工作的優(yōu)化和創(chuàng)新。但是就實(shí)際情況來看，受到了基礎(chǔ)環(huán)境以及科學(xué)技術(shù)等多種因素的影響，當(dāng)前我國(guó)的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作還存在著較多的問題。因此根據(jù)實(shí)際的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的發(fā)展情況解析其中的問題,并且根據(jù)問題產(chǎn)生的因素來制定調(diào)控措施，已經(jīng)成為了當(dāng)前林業(yè)發(fā)展規(guī)劃過程中的主要任務(wù)。

從林業(yè)規(guī)劃調(diào)查設(shè)計(jì)的作用角度來看，林業(yè)調(diào)查能夠有效明確區(qū)域內(nèi)的林區(qū)資源種類、質(zhì)量、生產(chǎn)效益以及發(fā)育狀態(tài)，是客觀反映林區(qū)資源發(fā)展現(xiàn)狀的主要依據(jù)[2]，同時(shí)能夠?yàn)樯仲Y源的撫育工程以及利益保護(hù)工作的落實(shí)提供相關(guān)建議。而林業(yè)規(guī)劃則能夠根據(jù)當(dāng)前整體社會(huì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及林區(qū)發(fā)展規(guī)模來制定與其相符的規(guī)劃方案。可以合理配置林業(yè)生產(chǎn)力以及森林資源，能夠?yàn)榱謽I(yè)事業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不動(dòng)產(chǎn)的發(fā)展提供宏觀的指導(dǎo)方案。

2 林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的主要問題

為了進(jìn)一步提升文章論述的有效性和科學(xué)性，本文借助了普洱市不動(dòng)產(chǎn)登記中心林權(quán)類登記有關(guān)思茅區(qū)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的詳細(xì)情況作為案例進(jìn)行分析。

思茅區(qū)是云南省的重點(diǎn)林區(qū)，轄區(qū)內(nèi)組建有兩個(gè)國(guó)有林業(yè)企業(yè)，三個(gè)民營(yíng)林場(chǎng)。林業(yè)用地共33.98萬hm2，占據(jù)整體土地面積的87.65%，為了進(jìn)一步提升區(qū)域內(nèi)的林業(yè)規(guī)劃科學(xué)性，針對(duì)全區(qū)林改作業(yè)進(jìn)行了調(diào)整，涉及到了近7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個(gè)村委會(huì)，599個(gè)村民小組，20938戶共計(jì)近8.6萬人的林權(quán)登記工作。所面臨的規(guī)劃對(duì)象基數(shù)大、背景復(fù)雜。對(duì)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作的開展帶來了較多的挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，在積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過程中，也涌現(xiàn)出了較多的問題。

2.1 政策法規(guī)不明確

林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作需要建立在基礎(chǔ)政策的引導(dǎo)和約束下展開，但是結(jié)合當(dāng)前的大部分法規(guī)政策內(nèi)容來講，雖然符合整體區(qū)域發(fā)展的相關(guān)需求，但是，與實(shí)際的工作落實(shí)內(nèi)容相比，依舊存在著部分矛盾。例如在思茅區(qū)的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作中，針對(duì)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記缺乏詳盡的業(yè)務(wù)操作規(guī)范、辦理流程以及辦證指南；現(xiàn)行的大部分政策僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記類型進(jìn)行了描述，但缺乏對(duì)林權(quán)登記的適用、申請(qǐng)主體、申請(qǐng)材料、審核要點(diǎn)的進(jìn)一步明確；另外，早先的林權(quán)檔案管理混亂，導(dǎo)致無法查詢權(quán)利人是否存在重證現(xiàn)象，也無法明確同一宗地上不同時(shí)期林權(quán)證的合法有效性。

這種政策與實(shí)際情況出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的落實(shí)，無法為其提供基礎(chǔ)的行為約束和工作標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

2.2 技術(shù)管理體系與實(shí)際工作需求之間產(chǎn)生斷層

面對(duì)著基數(shù)極大的調(diào)查管理對(duì)象，傳統(tǒng)的人工管理模式以及紙質(zhì)辦公方式存在著極強(qiáng)的滯后性，因此需要結(jié)合現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)來落實(shí)信息化轉(zhuǎn)型，但是結(jié)合當(dāng)前的部分地區(qū)的林權(quán)信息化建設(shè)程度來看，存在著部分不合理現(xiàn)象。

例如受到傳統(tǒng)紙質(zhì)化辦公的影響，思茅區(qū)的部分林權(quán)數(shù)據(jù)僅有紙質(zhì)檔案，數(shù)據(jù)整合工作難度大，且移交工作落實(shí)的不夠到位，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未能及時(shí)的收到紙質(zhì)檔案，導(dǎo)致整合利用困難。另外，在林權(quán)登記過程中，需要針對(duì)林業(yè)資源落實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和參數(shù)測(cè)量，但是比率尺較小、測(cè)量精度較低、四至范圍及面積不準(zhǔn)等問題時(shí)有出現(xiàn)。甚至出現(xiàn)了林業(yè)和草原部門提供的林改數(shù)據(jù)與自然資源部門要求的2000國(guó)家大地坐標(biāo)系不一致情況。

這些技術(shù)上和管理模式上的差異化給業(yè)務(wù)審批、材料審核帶來諸多不便。

2.3 職能部門權(quán)責(zé)分化不明確

結(jié)合思茅區(qū)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的實(shí)際工作內(nèi)容來看，主要涉及到了對(duì)林區(qū)資源進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，在這個(gè)過程中，不動(dòng)產(chǎn)登記的主要流程涉及到了諸多部門，不僅與林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)，與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也有直接的關(guān)系，但是在實(shí)際的工作落實(shí)過程中，由于二者之間的職責(zé)分工不夠明確，對(duì)于“由林業(yè)和草原部門指導(dǎo)林地林木承包合同及有關(guān)合同管理，監(jiān)督管理林權(quán)流轉(zhuǎn)交易，協(xié)助同國(guó)土部門指導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記工作”中的監(jiān)管責(zé)任、工作銜接以及項(xiàng)目備案等工作落實(shí)不到位，分化不明確，沒有具體的操作辦法，導(dǎo)致工作遲遲無法落實(shí)。

2.4 工作流程存在風(fēng)險(xiǎn)因素

由于林區(qū)資源登記工作在整體領(lǐng)域中占據(jù)的影響力較大，必須要嚴(yán)格管控不同的工序，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體工作流程的安全性把控，但是由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知的缺失，思茅區(qū)林改時(shí)均未填制《林權(quán)登記簿》，都是依據(jù)《林權(quán)登記申請(qǐng)表》作為登記依據(jù)并發(fā)放林權(quán)證。這與法院認(rèn)定的“《林權(quán)登記部》為合法的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記依據(jù)”不符，這也導(dǎo)致涉及行政訴訟時(shí)，法院往往以登記依據(jù)不合法而判決登記機(jī)構(gòu)敗訴并要求撤銷登記，收回已發(fā)放的林權(quán)證，這導(dǎo)致了所有林改時(shí)的登記都存在被撤銷登記的風(fēng)險(xiǎn)。

3 優(yōu)化林業(yè)調(diào)查規(guī)范設(shè)計(jì)工作質(zhì)量的措施

3.1 強(qiáng)化職能部門之間的協(xié)調(diào)合作

部門協(xié)作能夠有效明確不同機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，并且建立在自身職責(zé)范圍內(nèi)來制定工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，從而達(dá)成對(duì)整體工作的全面掌控[3]，針對(duì)本文案例中的思茅區(qū)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀來講，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要與林業(yè)和草原部門建立聯(lián)系機(jī)制，進(jìn)一步明確細(xì)化林業(yè)主管部門在推進(jìn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作過程中的職責(zé)，暢通信息渠道，堅(jiān)持“權(quán)利不變動(dòng)，證書不更換”的原則，做好新舊權(quán)屬證書的銜接。同時(shí)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，做好林地承包合同及林權(quán)交易管理與登記工作的銜接。盡快將系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)整合工作納入日程，確保林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記的連續(xù)、安全與便捷。

3.2 建立健全規(guī)劃設(shè)計(jì)制度體系

制度體系的健全，不僅要涉及到基礎(chǔ)制度的內(nèi)容，也要結(jié)合實(shí)際的林區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化，例如在思茅區(qū)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作中，由于既有操作手冊(cè)以及相關(guān)依據(jù)的缺失，導(dǎo)致了工作無法落實(shí)，那么便需要向省廳建議，盡快出臺(tái)林權(quán)登記的操作手冊(cè)、辦證指南、辦理流程等。并依此辦理各類林權(quán)登記業(yè)務(wù)。

與此同時(shí)，還要積極地配合法律部門來實(shí)現(xiàn)對(duì)既有規(guī)章制度以及操作流程的合法性探討，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)操作模式的科學(xué)化轉(zhuǎn)型，借助法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對(duì)制度體系的優(yōu)化，促使林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記的各個(gè)工序均符合法律法規(guī)需求[4]，并且能夠?yàn)楹笃诘漠a(chǎn)權(quán)管理奠定法律基礎(chǔ)。

3.3 打造完善的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃基礎(chǔ)

林業(yè)調(diào)查規(guī)劃基礎(chǔ)涉及到了技術(shù)體系、工作手法、管理模式創(chuàng)新等諸多系列，林業(yè)和草原部門需要加強(qiáng)對(duì)接，進(jìn)一步落實(shí)及提高林業(yè)前置審核時(shí)的外業(yè)調(diào)查質(zhì)量，統(tǒng)一國(guó)家大地坐標(biāo)系，并要求及時(shí)完成各項(xiàng)涉林圖層數(shù)據(jù)向2000國(guó)家大地坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換工作。

實(shí)現(xiàn)林業(yè)外業(yè)調(diào)查及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的結(jié)合，讓調(diào)查成果既符合林業(yè)的審批要求，又符合不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)調(diào)查及收費(fèi)。

在未開展數(shù)據(jù)整合的情況下，以先入不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)籍庫(kù)的為準(zhǔn)[5]。對(duì)于與原林權(quán)證記載內(nèi)容出入較大的應(yīng)以實(shí)測(cè)內(nèi)容為準(zhǔn)，并注記原登記信息。四至界限、面積、林種、樹種等內(nèi)容未發(fā)生變化且已有宗地矢量數(shù)據(jù)的相關(guān)登記申請(qǐng)的可直接轉(zhuǎn)換坐標(biāo)入庫(kù)辦理登記。建議由政府統(tǒng)一組織開展林權(quán)權(quán)籍調(diào)查工作，減輕林農(nóng)林企經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

另外還需要建立健全信息化數(shù)據(jù)管理模式以及數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，做好集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易前審核及流轉(zhuǎn)交易后合同鑒證、備案，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)有序銜接[6]。采取交換接口、數(shù)據(jù)推送等形式，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)與林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)信息系統(tǒng)相互對(duì)接，確保林權(quán)登記和流轉(zhuǎn)交易管理的正常運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)當(dāng)前林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作來講，全面提升操作手法和管理模式的優(yōu)化質(zhì)量，建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上利用自動(dòng)化方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人工管理模式，實(shí)現(xiàn)人機(jī)交互管控，法務(wù)部門、林草部門、不動(dòng)產(chǎn)登記部門等要做好數(shù)據(jù)資料的有效互通，提升自身職能管理的質(zhì)量，并且堅(jiān)決以標(biāo)準(zhǔn)的管理模式和流程作為依據(jù)，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的高效轉(zhuǎn)型。