少數民族鄉域社會治理：內涵、價值和發展趨向

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭，411105）

少數民族鄉域社會治理是基于我國傳統鄉村治理模式，根據少數民族鄉域實際狀況，化解社會矛盾、提升社會治理質量。國內外對鄉村治理的研究成果較為豐富，涉及面廣，但專門研究少數民族鄉域社會治理的研究成果不多見。由于我國少數民族地區的地理特征、歷史淵源、文化傳統、風俗習慣及宗教信仰等諸方面的特殊性和經濟社會發展的不平衡性，形成了民族地區社會治理的特殊性和差異性。因此，在中國特色社會主義進入新時代之際，探尋少數民族鄉域社會治理的內涵、價值和發展趨向，對于拓展民族地區社會治理的理論研究和提升民族地區社會治理水平都頗具意義。

一、少數民族鄉域社會治理的內涵

民族問題歷來是黨和國家的重大事務之一。隨著黨的十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現代化”和黨的十九大“鄉村振興戰略”的提出，少數民族鄉域社會治理作為國家治理的重要內容，引起了學術界的高度關注。但在新時代推進國家治理現代化的背景下，如何賦予少數民族鄉域社會治理新的內涵則有待于更深層次的剖析。

（一）民族區域自治：自決權分析和特性闡述

民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是具有中國特色的解決民族問題的基本政策。1938年以前，中國共產黨參照蘇聯政策理論曾提出“民族自決權”，后為適應中國現實國情的需要，我黨不斷調整民族政策，提出“民族區域自治”，并于1949年最終將民族區域自治制度確立為國家基本政治制度。近年來，學術界從民族學、經濟學和社會學等其它各學術領域對民族區域自治的理論和實踐進行了多角度和深層次的探討。

西方眾多學者從不同角度，對解決和完善人類社會之間的民族問題都提出了自己的思想理論及其主張。民族區域自治的核心內容是對自治權的詮釋。自治權作為一個法學概念，最早是出現在中世紀歐洲的城市憲章和特許狀里面。馬克斯·韋伯（Max Weber）認為，對于一個由個體組成的集體，自治是與“他治”相對的一種自主。民族自治是指一個民族以某種形式把自己組織起來，建立專門的機關，以管理自己民族的一切事務。設立民族自治的基本原則，是以民族為主要因素，以單一民族為界限，與民族成員居住的區域無關系，其制度規范實行的是“屬人主義原則”。[1]西方學者多以國家與鄉村社會關系的視角，對中國鄉域社會的政治、經濟結構及其變化等問題進行研究，但是由于西方國家對民族現象的弱化及其民族居住格局不像我國所表現出的“大雜居，小聚居”的特色，帶有鮮明地域性與民族性的色彩，故很少涉及對中國民族地區鄉域社會治理個案研究。

在我國憲法字典中，對民族自治區作出了具體詮釋，它是指“多民族國家、社會主義國家的少數民族，在中國國家機關的統一領導下，根據本民族人民的共同意愿，建立民族自治地方和自治機關，管理本民族事物的權利”。[2]同時，國內學者對自治權也作出了一系列的研究。楊莉通過對民族自治地方經濟管理、民族文化、教育、資源保護自治權和新農村建設中的自治權運用這五個民族區域自治權方面進行多角度的理論探討、內涵界定和實證分析。提出民族區域自治制度在解決國內民族問題的方式上的兩個基本點：一是國家要幫助少數民族和少數民族地區發展經濟、文化；二是少數民族在民族自治地方建立的民族自治機關享有自治權。[3]姜漪認為自治權作為少數民族自主處理民族內部事務的基本權利，對維護國家的統一和社會和諧；加快民族地區經濟社會的發展，縮小區域發展差距；解決民族矛盾有重要推動作用。[4]而從民族區域自治制度演變角度，周平提出，民族區域自治是政黨政策與國家制度的有機結合，既具有適應時代發展的變動性，又具有維護國家根本利益的穩定性。[5]從民族區域自治價值角度，陳蒙認為堅持和完善民族區域自治制度是堅持和加強黨的領導的重要表現，是堅持人民當家作主、推動民主善治持續和有序增進的重要基礎，是推進民族事務治理法治化的制度保障，是推進民族地區經濟社會發展和民生改善的有力舉措，是維護民族團結、鑄牢中華民族共同體意識的制度優勢。[6]從民族區域自治實踐角度，汪洋認為必須堅持民族區域自治作為一項基本政治制度決不能動搖，民族區域自治是因地制宜、與時俱進，是統一和自治的結合，民族因素和區域因素的結合。[7]陳世潤和彭文龍通過對民族區域自治實踐的總結得出以下幾點：一是中國特色社會主義是各民族共同發展、共同繁榮的根本道路。二是各民族之間的平等、團結、互助是民族地區發展的基本保障。三是以經濟建設為中心，實現全面發展是民族地區發展的核心戰略。四是大力加強少數民族干部隊伍建設是民族地區發展的關鍵措施。[8]

基于以上觀點的歸納，可以分析出民族區域自治具有以下幾個特性：第一，普遍性和特殊性。民族區域自治是在國家的統一領導下，在少數民族聚居的地方實行區域自治。民族區域自治的前提必須是在黨和國家的統一領導下，具有所有地方治理的普遍性。民族區域自治與其他地方治理最大的區別就在于少數民族聚居地的治理問題具有長期性和復雜性。少數民族治理問題的特殊性決定了對民族地區治理需因地制宜，才能夠發揮治理效果的最大化。第二，共治性和平等性。民族區域自治并不意味脫離黨和國家的管理，而是在黨中央集中統一領導下，各民族人民共同當家作主，平等自由地管理和治理民族內部事務，它的本質是“平等共治”。第三，歷史性和現實性。民族區域自治制度的確立是歷史的選擇，也是符合我國當前現實國情的必然選擇。民族區域自治無論是在維護國家的統一，社會的和諧，還是解決民族間的矛盾都有著不可或缺的積極作用。

（二）少數民族鄉域社會治理：相似概念辨析和多面詮釋

理解鄉域社會治理，首先要對“鄉域”和“鄉村”進行界定區分。“域”在從字義的解釋上來分析，指在一定疆界內的地方。“鄉域”是對鄉村宏觀的研究。狹義的“鄉村治理”是指政府或政府通過其他組織對鄉村社會公共品保障做出的制度安排。廣義的“鄉村治理”是指涉及鄉村社會運行的基礎制度安排及公共品保障體系，包括鄉村財產關系的保障制度、鄉村組織居民與政府之間的公共事務往來、鄉村社會通過非政府組織系統實現的公共事務往來關系。[9]因此，當“鄉村”強調的是部分時，它與鄉域是存在本質上的區別的，但當它強調的是整體時，它與鄉域是有內涵重合的部分。由于學術界專門研究鄉域社會治理的研究成果不多見，因此筆者的部分理論分析來源于與鄉域內涵重合的鄉村社會治理。

總的來說，鄉域社會治理主要包括治理的理念、主體、機制，內容等方面。從治理主體方面，梅小亞認為鄉村社會治理內涵是指由政府的派出（延伸機構）、社會組織、個人，或者三者為治理多元化主體，組織機構（公共組織與組織機構）為治理主體，以村民的利益需求為出發點，逐步健全的“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系。[10]何玲玲、區小蘭針對民族地區鄉村治理共同體建設問題，提出鄉村社會治理是構建以黨委領導為根本，鄉鎮政府、鄉村社會組織、村委會及村民等多元主體共同參與的治理方式。[11]李學舒從國家和社會關系角度認為，鄉村社會治理是指對鄉域社會進行組織管理和調控的過程。它以鄉鎮政府、社會組織和其他權威機構、其他民間力量等多種主體，通過良性互動和共同作用，影響和調控鄉村社會公共事務，從而實現鄉村社會有序發展的過程。[12]從治理機制方面，廖林燕提出民族鄉村社會治理是健全法治與德治相結合，提高鄉村治理的法治化水平，不斷整合優秀的少數民族傳統治理資源。[13]而賀雪峰認為鄉村社會治理是國家與鄉村社會接觸過程中所形成的各種關系的總和，影響鄉村治理現代化的兩個重要變量是鄉村社會本身和鄉村管理體制。[14]呂德文回顧鄉村治理70年，得出鄉村社會治理的內涵不僅包含基層政權管理農村社會的含義，也包括群眾性自治組織管理公共事務的內容。[15]梁愛文從西部民族地區美麗鄉村建設出發，認為要鄉村社會治理是保護生態環境，因地制宜發展特色產業，傳承民族優秀文化來建構鄉村治理新體系。[16]季晨和周裕興也認同鄉村社會治理包括大力發展民族文化旅游產業，保護生態，吸引鄉民回鄉援建，保持民族鄉域生機活力。[17]

基于以上分析，筆者認為，少數民族鄉域社會治理是指民族鄉政府、社會組織、人才精英、鄉民等多個治理主體，通過多元互動、民主合作的方式，管理和協調整個少數民族鄉域的公共事務。這里所談到鄉域，不僅僅是單指某一個村莊，而是囊括了所有村莊在內的全鄉事務。

二、少數民族鄉域社會治理的內在價值

（一）有助于縮小區域發展差距

在社會轉型期，我國社會貧富差距逐步拉大且利益分化比較嚴重，人口流動頻繁，社會不穩定要素增加。中西部地區和東部南部地區發展不平衡，城鄉發展差距日益加大，中西部少數民族鄉域的發展明顯滯緩于其他地區。由于地理位置因素，少數民族地區多位于欠發達的內陸地區，尤其是聚居在沙漠鹽堿地區的少數民族，自然生產條件惡劣，交通不便，科技落后。

在西南、中南地區的云南、貴州、廣西等省區，部分少數民族仍然“靠天吃飯”，土地利用率極低，70%至80%的土地處于輪歇狀態，民族聚居中心區畝產100斤左右，邊緣雜居區也僅為130斤不到[18]。西部民族地區無論是在經濟、政治、文化還是其他各個方面都遠欠發達于東部沿海發達地區，“中華民族是一個命運共同體，組成這個共同體的各個民族群體一榮俱榮、一損俱損，只有把自己的命運同中華民族的命運緊緊連接在一起，才能有前途和希望，自身的權益也才能得到有效的保障”。[19]

習近平同志曾多次強調“全面實現小康，一個民族也不能少”。少數民族鄉域社會治理的完善，不僅能促進當地經濟的發展，政治的民主，文化的繁榮，社會的穩定和生態的和諧，更能縮小少數民族鄉域與其他鄉域，民族鄉與城市，少數民族地區與其他地區的差距，促進共同富裕。

（二）有助于推進國家治理體系和治理能力現代化

鄉域治理一直以來是社會治理問題中的重中之重，是國家從根源解決治理問題的關鍵。少數民族鄉域社會治理是鄉村治理中較為特殊的一種，具有復雜性、特殊性和敏感性。近年來，我國鄉域社會治理在理論和實踐方面都取得了一定的成效，但是，由于民族地區宗教信仰、宗族文化、社會組織等一系列因素，社會治理難度遠大于其他地區。鄉村社會治理創新正在構建“自治、德治、法治”結合的鄉村治理新體系，既是鄉村振興的內在要求，同時也是國家治理現代化的有機組成部分，是對原治理體系的再造。[20]左停和李卓也認為鄉村社會治理現代化是國家治理現代化的一部分，鄉村社會治理的好壞不僅事關鄉村的良性發展，還體現著國家治理水平的高低。[21]

因此，少數民族鄉域社會治理的完善，不僅有助于探尋少數民族地區社會治理的一般規律，更能以微觀見宏觀，為其他鄉域治理提供可資借鑒的建議，為打造共建共治共享的社會治理格局做出理論貢獻，完善國家治理體系，推進國家治理能力的現代化發展。

（三）有助于促進少數民族鄉域社會治理主體多元化

新時代，在共建共治共享的社會治理格局下，鄉域社會治理由過去單一的黨政組織的集權治理，逐漸轉向于多元治理主體的分權治理。詹姆斯·羅西瑙（James Rosinau） 的代表作《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》中，指出治理是一種有共同的目標支持的活動，政府未必是這些活動的唯一主體。[22]

過去，由于民族文化影響，少數民族鄉域治理的主要為鄉政府和宗族領袖，治理主體稀少。隨著社會治理現代化發展，原有的治理主體早已不能滿足新時代的發展需求，少數民族鄉域治理主體多元化發展迫在眉睫。劉淑蘭提出，鄉村社會治理的發展促進了鄉村治理主體多元化，不僅是鄉賢在鄉村治理中扮演著日益重要的角色，基層鄉、村黨委和政府、村干部、村組織之外，還包括村民都是社會治理主體的重要組成部分。[23]

因此，少數民族鄉域社會治理的完善，不僅有助于實現各類社會治理主體更加有效、全面和規范的合作，協同解決少數民族鄉域社會治理過程中的各種“疑難雜癥”，還有助于激發各類社會治理主體參與鄉域公共事務管理的積極性和創造性，多元互動，民主合作，推動少數民族鄉域鄉民自治的進程。

（四）有助于促進少數民族地區經濟社會可持續發展

少數民族鄉域社會治理問題，不僅直接關系到少數民族鄉域社會的穩定，而且也會影響少數民族地區經濟社會的可持續發展。一直以來，經濟發展問題是民族區域發展的重中之重，少數民族地區經濟發展較為緩慢，基礎設施建設較為落后。由于經濟的落后，導致社會治理任務更加艱巨。鄧小平在《關于西南少數民族問題》的講話中提到，“若不把自治地方經濟發展好、經濟問題解決好，民族區域自治是空的，基礎是不牢固的。”[24]

鄉域社會治理是社會治理中最為基礎的治理層級，少數民族鄉域治理的完善有助于拉近各民族間的緊密聯系，增強經濟、文化和政治等各方面的交流，增進各民族間的相互了解，減少民族沖突與矛盾，促進少數民族地區社會的和諧穩定，推動各民族共同發展，共同富裕，共同繁榮。同時，少數民族地區的發展也有助于拉動少數民族地區經濟發展，縮小城鄉差距，實現區域協調發展。

三、少數民族鄉域社會治理的發展趨向

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的是治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”并提出“實施鄉村振興戰略”。[25]近些年，學術界不少學者都對少數民族鄉域社會治理的未來發展提出了自己的觀點，如撤銷論、虛化論、實化論、轉型論、相機論等。[26]筆者認為少數民族鄉域社會治理的未來發展主要應從治理主體的多元化、治理方式的規范化及治理成本的最小化和治理效益的最大化三個部分加以展開。

（一）少數民族鄉域社會治理主體的多元化

有效的國家治理，是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現的。[27]鄉域社會治理主體不僅僅指鄉級政府，還應該包括社會組織、鄉村精英和廣大鄉民等多個治理主體。

鄉域社會多元治理實質是政府將鄉域內部事務的決策權和管理權還給鄉民，充分調動鄉民參與農村公共事務管理的積極性和創造性。過去，少數民族鄉域的治理主體較為單一，鄉民參與社會治理的渠道較為狹窄，社會治理的內容較為單調。新時代，為打造共建共治共享的社會治理格局，國家權力在鄉域社會治理中扮演的角色由全能管理逐漸向給予和服務轉變。鄉級政府與其他各鄉域社會治理主體之間不再是管理和被管理的關系，而是互相溝通和商量的方式。在新時代的鄉村治理中，必須明晰鄉政府、村干部、鄉域社會組織和鄉民四個主要治理主體之間的關系，同時，必須對政務與村務、村委會與村黨組織、村干部與基層政府和社會組織與鄉民之間的關系界定清晰。[28]

因此，少數民族鄉域社會治理未來的改革，并不應該過于強調民族地區的特殊性和自治性，也不可急于簡化或者強化鄉級政權。而應順應新時代的社會主要矛盾的轉化和社會治理問題的改變，在縣鄉之間進行制度化分權改革，構建多元互動的民主合作機制。

（二）少數民族鄉域社會治理方式的規范化

面對新時代出現的社會治理新問題、新情況，鄉域社會治理方式必須朝著法制化和規范化的方向發展。一直以來，少數民族鄉域社會治理都是國家治理較為薄弱的部分。其治理的難題不僅體現在民族地區的特殊性和敏感性，還體現在鄉域治理方式的不規范化。與其他地方治理不同，少數民族宗族文化和村規民約對民族鄉域影響頗深。在宗族文化的大環境下，往往人際關系和習慣倫理的作用遠遠大于法制觀念。正由于鄉民和宗族組織法制觀念的缺失，嚴重阻礙了少數民族地區鄉民依法民主自治的順利推進。

從某種程度上來說，民族鄉域的宗族文化并不完全都是消極的。在少數民族鄉，合理的利用宗族血緣積極作用可以更加有助于民間組織的形成和完善，發揮其治理和監督的作用。同時，宗族文化也有利于增強鄉域凝聚力，促進政府和鄉民心往一塊想，勁兒往一處使。在鄉村振興戰略背景下，現代鄉村社會治理要采取符合鄉村社會特點的治理方式，既要注重運用現代法治理念和方式，更要注重發揮民族鄉村傳統治理資源和經驗，實現傳統禮俗治理與現代法治的統一。[29]

因此，少數民族鄉域未來治理治理方式，不僅僅是朝著單一的法制化發展，而是更加講究因地制宜，在尊重當地宗族文化和倫理習慣的基礎上，不斷智能化和專業化，以推動國家治理體系的進一步完善。

（三）少數民族鄉域社會治理成本的最小化和治理效益的最大化

治國者為達到理想的治理效果，必須在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上作出選擇，以達到國家的治理成本最小化和國家治理績效的最大化。[30]

黨和國家一直以來為少數民族地區制定相關政策進行扶持并投入了大量資金支持，但少數民族鄉域的資金仍然相對匱乏。因此，少數民族鄉域社會治理必須將各種治理成本壓縮到最小，并且將治理效益發揮到最大才能緊跟時代步伐。一方面，治理成本并不僅僅指民族鄉政府和各村的直接的必要支出，還包括間接治理成本。這種治理成本并不能直接體現在政府或其他治理主體的財務支出上，它是一種隱性的治理成本，是為治理主體運作支付的一種社會代價。但是，治理成本的最小化，并不是過分強調縮減各治理主體的直接和間接開支。而是在保證各治理主體正常運轉的基礎上，將治理成本控制在最小。正是因為有的民族鄉域過分強調開支的最小化，以至于有部分村莊存在一人多崗、一人多職，工薪不符等現象，最終導致人才流失，加劇惡性循環。另一方面，治理效益的最大化，就是各治理主體在民族鄉域社會治理的過程中，因地制宜，將當地有限的資源轉化為最優效益，以達到四兩撥千斤的效果。例如，習近平同志提出的“精準扶貧”的思想，就是在優化整合扶貧資源，杜絕各層級的“回扣”，保證直接對接到貧困戶個人。這就是用最小的治理成本，達到最大的扶貧效益。

因此，通過借鑒其他鄉域社會治理經驗，基于少數民族鄉域實情的前提下，少數民族鄉域社會治理的改革，必定朝著治理成本的最小化和治理效益的最大化發展。

四、結語

一直以來，民族地區社會治理的特殊性和差異性，使得少數民族鄉域社會治理問題成為國家治理問題中的“重要難題”。而少數民族地區的地理特征、歷史淵源、文化傳統、風俗習慣及宗教信仰等諸方面的復雜性更使得少數民族鄉域社會治理問題“難上加難”。

鑒于此，無論是對少數民族鄉域社會治理新的內涵的賦予，內在的價值的判定還是發展趨向的展望都顯得尤為必要。基于以上的考察和分析，筆者認為少數民族鄉域社會治理是指民族鄉政府、社會組織、人才精英、鄉民等多個治理主體，通過多元互動、民主合作的方式，管理和協調整個少數民族鄉域的公共事務。少數民族鄉域社會治理的完善無論是從宏觀還是微觀上都具有重要意義。對民族地區的發展，國家的穩定和治理現代化的推進都發揮了重大推動作用。

新中國建立以來，在黨和國家各種政策的扶持下，少數民族鄉域社會治理在理論和實踐上都取得了較快發展。民族鄉政府通過加強鄉域基礎設施建設、打擊村鄉邪惡勢力、理順地方宗族組織關系、協調黨群和干群關系等一系列措施提升社會治理質量，化解社會矛盾。隨著國家治理現代化的推進，少數民族鄉域社會治理只有依靠鄉域社會治理主體的多元化、治理方式的規范化、治理成本的最小化和治理效益的最大化等多種方式的推進，才能收到預期效果。