農民對農村土地政策的認知及提升路徑
——以那柯里村為例

（云南大學 公共管理學院，云南 昆明，650091）

農村土地政策是國家根據一定時期的政治經濟任務，對農村土地的所有、使用、轉讓、租賃等與土地相關事務的政策、法律和準則的總稱。習近平總書記曾指示：“茶馬古道是一篇大文章，那柯里是一個充滿鄉愁的地方。”云南省寧洱哈尼族彝族自治縣同心鄉那柯里村自2008年重建以來，以打造茶馬驛站為中心的文化創意小站為目標，開始由農村向旅游小鎮轉型，近年來精準扶貧政策的實施，加速了那柯里農村用地到城鎮用地的轉化，那柯里下轄的十五個自然村中，那柯里村土地通過征地、流轉基本轉化為建設用地，其它十四個自然村農村用地形態保持完好，在那柯里土地征用、流轉、承包過程中村民對土地政策了解愈加深入，但存在許多問題，給當地處理人地矛盾、處理基層工作帶來一定困難。

一、歷史：縱深的農村土地政策發展

土地政策是我國處理人地關系的重要功能性政策，新中國建立以來，黨和國家一直高度重視農村土地政策的認知和落實情況，我國的農村土地政策總體經歷了二個階段：第一，1949年到1978年的土地私有化階段；第二，1978年到1999年的家庭承包責任制階段，同時堅持土地承包制度基礎上的保護耕地、保持生態。我國農村土地政策不是一成不變的，而是根據現實和人民的需要進行不斷調整和完善的，目前農村的土地流轉、土地征用、土地租賃等政策都在這二個階段的基礎上調整優化而來。

1949年到1978年期間，中央政府頒布了《中國土地改革法》①《中華人民共和國土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同月30日中央人民政府公布施行的法令。廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，沒收地主的土地，征收不同用途的農村土地，實行農民的土地所有制。這部法令指導了新中國成立的土地改革，1952年底，土地改革在全國基本完成，但是分散耕種、經營的自然經濟不利于解放和發展農村的生產力，農民的貧困狀況無法得到改變。1953年開始的農業社會主義改造，農村開始了農業合作化運動，成立農民互助小組，進一步成立初級農業合作社，發展成為高級農業合作社，在此過程中把土地農民私有制變為了農村土地的集體所有制。1958年人民公社化運動開始，確立了土地的公社所有制，提出“三級所有、隊為基礎”口號，提出土地所有權屬于公社、大隊和生產隊、土地使用權屬于生產隊和農民。在此過程中，土地的公社所有制暴露出了許多問題，導致農民的積極性低下，農村積貧積弱的現象難以改變。

1978年黨的十一屆三中全會通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》②《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，（一九七九年九月二十八日黨的十一屆四中全會通過）。，旨在加快農業生產，加強工農聯盟，逐步實現農業現代化。人民公社解體，家庭承包責任制度初步確立，土地開始包產到戶、包干到戶，實行聯產的生產責任制、定額計酬制。1984年《關于1984年農村工作的通知》③《關于1984年農村工作的通知》 （簡稱1984年中央1號文件），是1984年1月1日中共中央頒發的通知，提出延長土地承包期一般應在15年以上。提出土地承包期延長15年以上，實行以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的二層模式，并提出土地承包期在15年以上的，允許土地流轉、承包。實現了農村土地集體所有、農戶承包、統一經營，開始嘗試土地所有權和使用權的分離。1993年《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》④1993年11月5日，中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》 發布實施。提出土地承包期再延長30年不變，允許土地使用權有償轉讓。同時提出“增人不增地、減人不減地”的保持穩定、微小調整的措施。2002年《農村土地承包法》⑤2002年， 《中華人民共和國農村土地承包法頒布》。正式完整確立家庭承包經營制度，2007年開始農村土地建設用地制度、農村土地流轉制度、農村土地流轉制度不發展改革，走向深化發展。十九大召開，習近平總書記提出保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，同時做好耕地保護、占耕補償等相關工作，繼續把農村土地工作作為重點工作。

那柯里村農村土地政策的實施與全國土地政策實施情況基本一致。建國以來主要是馬幫經過的驛站，占地面積不大，人口也不多，隨著馬幫的興旺，那柯里迎來了生產經營機遇，人口增多，也耕種使用土地，實施土地集體所有的農業公社化政策；改革開放之后，1982年開始逐步落實了家庭承包經營責任制，農民積極性大大提高，形成了穩定的人地關系；近年來，隨著旅游小鎮的重建、交通道路的發展、土地工作的推進，那柯里村的土地征用、土地流轉、土地承包等進程大大加快。

二、現實：農村土地政策的認知現狀

農村土地工作一直是黨和政府高度重視的領域，農村土地政策的宣傳和落實也是其農村工作的重要步驟，農民對農村土地政策的認知是國家農村土地政策調整和完善的重要依據。農戶對土地政策的認知情況影響了農民與土地的關系，也在一定程度上代表了農村土地工作的成效，影響了農戶對黨和國家的認識，以及決定了農民維護利益所采取的手段和途徑。

通過對那柯里行政村（15個自然村）的威望人物、實干大戶、老人、青年、貧困戶等家庭進行入戶訪談發現，農戶的家庭情況、從業習慣、年齡、心理因素等都對農戶對不同土地政策的認知有影響，例如威望人物和實干大戶、或者家庭年收入較高、受教育程度越高者，更關注電視、村委會宣傳的土地政策，涉及到自身的問題會通過各種途徑維護，但是年齡較老者、家庭較貧困者、思想落后或行為懶惰者對土地政策的了解顯然不足。除了土地政策認知的主體存在差異外，農戶對各類土地政策的認知情況也不盡相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉政策、土地征用政策、土地利用規劃、基本農田政策的程度也有差異，對農村土地政策關心者了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉政策、土地征用政策、基本農田政策等土地政策較多，而對土地政策漠不關心者，了解基本的所有權與使用權分離政策，宅基地政策等基本土地政策。而更多的現實功能性土地政策，如土地利用規劃、土地管理政策、土地產權政策等，農戶有了解的愿望，但是由于受多因素的影響，農村對這些政策的認知程度較低。總的來說，土地政策認知主體之間的差異主要受到農戶的經濟狀況、受教育程度、是否與自身利益相關、是否與閑暇時間、是否有所期望五個因素的影響；不同土地政策認知的差異主要受到土地政策宣傳、利益表達的渠道、參與民主管理的程度、是否與自身利益相關等因素的影響。土地政策認知的主體差異與不同政策的認知差異都受到經濟發展水平因素、農戶自身因素、土地工作因素等多因素、多角度的影響。

從整體主義的視角看，雖然在對土地政策認知上存在主體和種類的微觀差異，但總體那柯里農戶對與自己切身利益相關的土地政策十分關心，對土地政策的貫徹落實情況認知較為準確，對宅基地、耕地、產權等內容形成的觀念基本正確。那柯里整體土地政策的認知呈現正向發展的趨勢，這種趨勢也是多因素導致的結果[1]。第一，農村經濟的發展。隨著國家對“三農”問題的重視及精準扶貧政策的實施，越來越多的勞動力從土地上解放出來，開放的市場與適時的計劃保障農產品的生產和買賣，農民收入實現穩定增加，擁有閑暇的時間和參與政治的動力，更加關注與自身息息相關的利益問題，于是開始了解土地政策，更好的利用土地使用的權力獲取更大的生活資源和利益。第二，交通道路的發展。那柯里的發展變遷是一個隨著交通道路變化而變化、發展而發展的歷史過程[2]。途經這里的公路有歷史上的茶馬古道、1953年開通的昆洛公路、1995年運行的磨思公路、2008年修建完成的昆曼國際高速公路。歷史上那柯里被稱為“馬哭里”[3]，形成和發展都依靠其是茶馬古道驛站的地理位置，新中國成立以后，馬幫衰落，那柯里也陷入困境，隨著多條交通道路的新建，將那柯里接觸外界、獲得發展機遇的可能性無限延伸和擴大，深刻影響了那柯里，可以說那柯里的建設和重構都與此息息相關。那柯里外圍環繞著高速公路，中間磨思公路穿過，修建高速公路、打造旅游景點等都需要土地的流轉和征用，道路交通的發展促進了農村對土地政策認知的程度。第三，土地屬性的變化。土地公共屬性和財產屬性在不同的歷史時期呈現各有側重或二者統一的狀態[4]，所有權與使用權的分離就是二者有機統一的體現，伴隨著公共屬性和財產屬性表現出來的是土地資源、資產、資本屬性的逐步發展和有機統一。土地資源是人們創造土地財富的來源，包括有形無形的社會經濟效益，決定土地生產效益，影響勞動生產率；土地資產是某一主體所擁有的或者所使用的作為生產資料或要素參與生產經營活動，并為該主體帶來以經濟為主的收益的土地事務本身以及土地產權；土地資本在《資本論》中指人類對變成了生產資料的土地進行投資，既包括能投入土地的固定資產，也包括土地物質，具有運動性和增值性。土地不僅是農民的一種資源，更成為一種資本和資產，土地不僅跟生產生活有關，與證券、信貸、股市的關系越來越密切，越來越呈現一種“三位一體”的模式[5]。在此情況下，農民必須加速了解土地的相關政策，以便于更好地發揮土地屬性功能。第四，土地工作的開展。土地工作既包括基層自治組織對耕地保護、占耕補退、調整承包等相關基本工作，又包括幾年一次的土地確權、宅基地產權確認、林地改革等不定時普查工作。那柯里地形多樣，人口較少，人均占地面積大，2008年至今的林地改革工作明確劃定林地范圍，統計出每戶的林地面積，并實施林地保護政策，對自用、他用的不同情況及使用的不同規模實施有償采伐制度和合理使用制度；2016年完成的宅基地產權確認在第三方、農民、村委會的陪同下進行每家每戶的確認，實行“一戶一宅”的政策，在解決糾紛、重新確認的基礎上頒發宅基地產權使用證；目前正在進行中的土地確權工作通過第三方機構帶領農戶再次確權，不斷講解土地政策等。日常的土地管理和調整工作、近期的林地改革、宅基地使用、土地確權等工作中農民親自參與，深入了解到各類土地政策，強化了對土地產權、土地利用管理的認識。第五，勘察技術的進步。土地工作和土地糾紛處理中常常是由遙感衛星直接定位，明確圖像，讓農民可以看得清清楚楚，了解自己土地的范圍與類型以及土地的利用情況，進一步了解政府和自治組織所做的工作，了解土地政策的文本本身和貫徹落實情況。

三、困境：農村土地政策實施與認知的張力

農民對土地政策的認知情況與政府土地工作效果、土地政策的落實直接相關，也直接影響了農民對黨和國家的的認同。那柯里行政村農民總體上來說對國家土地政策有正確的認識，形成了準確的產權觀念，但是土地政策認知的主體存在差異，農戶對各類土地政策的認知情況也不盡相同，農村土地政策貫徹落實與農民對其認知存在張力。這給土地相關工作帶來了困難，也是農民容易收到不準確甚至是錯誤的信息，同時那柯里村正在進行的土地征用過程中帶來了許多矛盾與張力[6]。

土地政策宣傳不到位。雖然目前全國的土地確權工作如火如荼的展開，那柯里村的土地確權工作以及土地常規工作等都大力宣傳了土地政策，但是由于主要明確土地使用權的范圍、用途、功能展開，農民對土地管理、流轉、征用等政策還是知之甚少。且土地政策涉及到《土地法》以及各項關于土地征用、流轉的規定較多，農民缺乏相關政治法律素養，很難直接看懂，而土地政策的宣傳一般是大政方針式的宣傳，農戶只了解基本情況，對其他土地政策也就無法全面得知。此外基層政府工作人員及基層自治組織工作人員少、薪酬少、工作多，經常應付不過來，存在工作不到位、疲于應付的情況。因此在政策宣傳上由于宣傳人員的配備缺陷、宣傳方式和途徑的缺陷，導致了農民對土地政策的認知與土地政策落實的張力。

土地規劃利用不明確。農村土地應該在耕地保護政策的基礎上對建設用地、發展用地等進行規劃。那柯里村目前正處于打造以茶馬文化為核心的文化創意小站，積極發展旅游文化產業，需要資金土地支持，不斷加速土地資源、資本、資產屬性的融合，但是對于農民來說他們并不知道政府的土地規劃制度、也不知道政府土地管理制度，對政府的招商引資、流轉土地的行為表示不滿，農民缺乏對當地土地規劃的知情權，也無法了解農村土地政策落實的方式和途徑。

當地缺乏主動性、農民缺乏參與感。國家對土地政策的根本性問題和發展方向做了規定，具體的宣傳落實工作以及細節的擬定都交給了地方政府。那柯里村實行的是全國統一的農村土地政策，細節由云南省、普洱市、寧洱縣實施和管理，而省市縣的規劃都是符號整體的發展要求，那柯里村和農民都無法參與進去，也缺乏表達利益與意見的渠道，也沒有建言獻策的機會，在現實中，土地管理的調整和規劃是臨時通知、限時做工作，基層工作人員工作難做，農民也不配合相關措施，所以土地管理和土地規劃往往得不到農民的認同。

農戶土地觀念與行為的不統一。從改革開放以來的家庭承包責任制確立并不斷發展，圍繞土地承包而展開的土地政策在繼承中不斷調整，土地確權、林地改革等工作也相繼開展，農民在觀念上明確了產權觀念，對土地的所有、使用、流轉、租賃等概念也比較明確，但是行為上往往跟觀念呈現不一致的傾向。目前農村土地政策實施的重要前提就是保障農民的權利，特別是保障農民對土地使用的權利，所以一切的土地流轉、征用在依據法律政策的前提下，都要保護農民的利益，必須征得農民的同意。因此政府在做出調整建設用地，進行土地征用以發展道路、修建服務站、修建公共設施等行為前，必須確定農民的自愿同意同時不能采取損害農民生產生活的措施，每個農民都想取得更大的利益，獲得更多的賠償款或補償款，他們自己或者團結為群體與當地政府討價還價，還會采取非制度化的手段，導致群體性事件的發生，使基層工作難度增大，土地政策落實的經濟承包、時間成本、人力成本都大大增加。農民的認知和行為除了受到利益的驅動外，他們對農村土地有很深的依戀感，這種依戀感表現在堅持對土地的占有，生產生活都依賴土地，當土地流轉出去特別是被征用時，體現出強烈的抗拒性與不滿。雖然可以拿到賠償款，但是從長遠來看這是不穩定且無法持續的，遠不如土地能給農民提供的源源不斷的物質資料有穩定性和安全感。此外，土地征用過程中政府在其中協調各方關系，加之土地財政的影響，賠付給農民的款項與市場價值往往相差較大，農民的不平衡感難以消除，加上對土地的依戀感，難以承認此類土地政策，阻礙了農村土地工作的進行，給土地政策的落實帶來困難。

四、優化：農村土地政策利益的調整

農民對土地政策的認知以及采取的行動首先與自身的利益相關，提升農民對土地政策的認知認同，保障農民的利益和權利是首要路徑，在此基礎上，堅持對土地承包的小調整，輔之以土地政策的大力宣傳，規范政府行為，鼓勵農民積極參與到土地政策的落實過程中，做好并告知農民當地的土地管理利用規劃，保障農民的正當權益，保障農民的知情權利與參與權利，提升農民的平衡感、安全感，進一步提升農民對土地政策的認知和行動支持。

第一，調整利益分配政策，實行滾動分配。政府尊重農民的利益和意愿，及時按程序頒發土地承包相關證書、宅基地使用證、林業證等與農民關系密切的證書，在做出行政措施之前審查自己，與農戶充分協商。在需要土地征用時，充分與農民協商，采取農民能接受的利益補償方式，針對農民失去土地的不安全感和不穩定感，實行利益的滾動分配，一次性分配農民不能接受，就滾動幾次分配，除了金錢直接補償的方式，也可采取其他的補償方式，如解決就業、入股等方式。此外，補償款在符合國家規定的基礎上，遵循當地的經濟發展狀況，立足于農村發展、農民權益保障的基礎上給予農民正當的補償，促進農村的發展，維持農村的穩定。

第二，堅持土地政策的“小調整”策略。在土地承包政策中“增人不增地、減人不減地”是一個基本的原則，在堅持大穩定的前提下也提出可以進行小調整。針對農村人口的流動、自然情況的影響，土地可以進行一定的調整，農村地方戶籍的遷出、自然災害、河流流向等對土地的影響都影響到個人或者集體土地的一些變化，政府可以按規定，在充分同村民商議，在不影響大多數人利益的情況下進行局部調整，關注村中的弱勢群體，促進農民對土地政策具體規定與調整的認知。

第三，加強土地政策的宣傳工作。土地政策落實的重要前提是土地政策宣傳，這也是農民對土地政策認知的主要來源。加強土地政策的宣傳工作，就是要完善宣傳的方式、途徑，安排好基層工作人員的任務分工，處理好宣傳主體與宣傳對象的關系。政府、基層組織、村民形成共享共治的治理和宣傳模式，確立村民在土地治理和土地政策宣傳中的重要地位，地方政府在土地政策出臺就要及時廣播、電視宣傳，在土地政策的實施過程中對農民進行必要的政策培訓，加強對宣傳者和農民的法律知識培訓，彌補農民存在的知識短缺的現象，提高他們辨別真偽土地政策信息的能力，保證政策宣傳工作的真正落實，農民能準確把握相關信息。

第四，規范政府行為，鼓勵農民參與。當地政府對法律的制定實施和農村土地政策應該準確的貫徹落實，行政人員也應該加強對土地政策和法律的認識素養，組織培訓，提高土地政策法律知識。政府在土地政策上的作為應該納入績效考核機制，政策實施連帶機制約束當地政府對土地的行政學行為，同時也有發揮地方的自主性，鼓勵當地政府針對當地情況提出具體建議措施，鼓勵農村參與土地政策的具體措施的落地過程，積極向當地政府和自治組織反應相關問題，提出相應的政策建議。在目前全國所開展的土地確權工作中，針對不同地區、不同群體認知的差異以及農村土地政策落實的不同情況，應該構建差異化的登記工作導向，在工作效率、目的，農民認知情況等方面根據實際情況采取不同措施推動該項工作的開展。

第五，做好土地管理規劃。農村土地政策不僅包括土地承包政策、土地流轉、土地征用等政策，土地管理政策與土地規劃政策也是其重要組成部分，在現實中土地管理政策和土地利用政策的功能越來越突出，且體現在基本土地政策的落實與執行。當地各級政府應該做好當地的長、中、短期土地規劃，明確當地土地利用，進行告知和宣傳，充分保障農民的知情權。在土地工作進行之前也應進行充分的動員和宣傳，盡量消除農民的不安全感，增強農民對農村土地政策的正確認知和落實支持。

結 論

農村土地政策的落實和完善一直是黨和國家高度關注的問題，農民對農村土地政策的認知與支持情況很大程度上影響了土地政策落實的進程、也影響了土地工作的成效，更是影響農民對黨和國家的信任和認同。云南省寧洱哈尼族彝族自治縣同心鄉那柯里村具有特殊的地理位置和特殊的民族關系。農村土地政策的實施與全國土地政策實施情況基本一致，近年來，隨著旅游小鎮的重建、交通道路的發展、土地工作的推進，那柯里村的土地征用、土地流轉、土地承包等進程大大加快。那柯里土地征用、流轉、承包過程中村民對土地政策認知愈加深入，但存在許多問題，給當地處理人地矛盾、處理基層土地工作帶來一定困難。那柯里在一定程度上代表了當代中國農民對農村土地政策的認知情況，研究那柯里村農民對土地政策的認知現狀、面臨困境、提升途徑可以實行共性問題的擴展。

從整體主義的視角看，那柯里農戶對與自己切身利益相關的土地政策十分關心，對土地政策的貫徹落實情況認知較為準確，對宅基地、耕地、產權等內容形成的觀念基本正確。但是土地政策認知的主體存在差異，農戶對各類土地政策的認知情況也不盡相同。農戶的家庭情況、從業習慣、年齡、心理因素等都對農戶對不同土地政策的認知有影響；農戶對各類土地政策的認知情況也不盡相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉政策、土地征用政策、土地利用規劃、基本農田政策的程度也有差異。導致差異和認知困境的原因主要包括土地政策宣傳不到位，土地規劃利用不明確，當地缺乏主動性、農民缺乏參與感，農戶土地觀念與行為的不統一。面對農村土地政策落實與農民認知之間的張力問題，需要多措并舉。農民對土地政策的認知以及采取的行動首先與自身的利益相關，提升農民對土地政策的認知認同，保障農民的利益和權利時首要路徑，在此基礎上，堅持對土地承包的小調整，輔之以土地政策的大力宣傳，規范政府行為，鼓勵農民積極參與到土地政策的落實過程中，做好并告知農民當地的土地管理利用規劃，保障農民的正當權益，保障農民的知情權利與參與權利，提升農民的平衡感、安全感，進一步提升農民對土地政策的認知和行動支持。