我國行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的困境和出路
——以省級行政復(fù)議局為視角

熊 宇

四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610066

黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》），《改革方案》明確規(guī)定組建新的司法部，把國務(wù)院法制辦的職能整合到新組建的司法部。以前國務(wù)院法制辦承擔(dān)的“承辦申請國務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件工作。指導(dǎo)、監(jiān)督全國行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，負責(zé)行政復(fù)議和應(yīng)訴案件辦理工作”的職能，由新組建的司法部來承擔(dān)。《改革方案》對地方機構(gòu)改革的要求是“機構(gòu)職能要基本對應(yīng)”，據(jù)此，各省法制辦紛紛與司法廳整合，重新組建省司法廳。以前省政府法制辦具有的，包括行政復(fù)議在內(nèi)的各項職能，也整合到司法廳，并在司法廳下設(shè)行政復(fù)議局作為專門的復(fù)議機構(gòu)，承擔(dān)省一級的復(fù)議和應(yīng)訴工作職責(zé)。司法廳作為省政府下屬的職能工作部門，將行政復(fù)議局設(shè)在其下固然考慮到了《改革方案》的總體要求，有一定的合理性。但相對于行政復(fù)議所應(yīng)有的屬性而言，存在明顯的法律問題，應(yīng)當(dāng)引起重視并予以調(diào)整。

一、行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的邏輯基礎(chǔ)

（一）公正性是行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的內(nèi)在價值

價值是什么？卓澤淵教授認為，“價值是客體對于主體的意義。包括客體對于主體的需要的滿足和主體關(guān)于客體的絕對超越指向兩個方面。”［1］公正是法律的基本價值，也是每項法律制度必須追求的價值。行政復(fù)議制度的設(shè)立，其主要目的是規(guī)范行政權(quán)力的運行，從而保障相對人的合法權(quán)利。行政復(fù)議，就是由于相對人的權(quán)利受到行政權(quán)力的侵害，因而由相對人啟動的一種糾錯程序。這種制度通過審查行政行為的合法性，達到糾正違法的行政行為和保障相對人權(quán)利的目的，從而體現(xiàn)法律制度和整個社會制度的公正性。由于行政復(fù)議機關(guān)是被申請人的上級機關(guān)，按照我國科層管理的設(shè)定，其對于下級政府及職能部門具有直接管理和命令的權(quán)力，因此一旦做出行政復(fù)議決定，就能夠快速地糾正行政機關(guān)的違法行政行為，體現(xiàn)高效性的特點。但行政復(fù)議機關(guān)和被申請人又是上下級的關(guān)系，存在密切的利益聯(lián)系，從某種角度而言，違反了回避原則的要求，與自然公正的法治理念相背離，怎樣體現(xiàn)公正的價值成為行政復(fù)議制度賴以生存的標(biāo)準(zhǔn)。如果行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置不能夠體現(xiàn)公正性，行政復(fù)議制度就會流于形式，缺乏應(yīng)有的公信力。行政復(fù)議的公正價值，主要體現(xiàn)為行政復(fù)議機構(gòu)在辦理行政案件的時候，要做到中立和不偏不倚，要盡可能地擺脫上下級行政機關(guān)之間利益上的束縛，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，以事實為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩，結(jié)合行政復(fù)議的具體案件，審查相對人的行為是否違法，審查行政機關(guān)的行政行為是否滿足行政法規(guī)定的合法要件。以客觀中立的態(tài)度，對行政行為的合法性做出評判，形成滿足法律要求的復(fù)議決定，從而修復(fù)被行政權(quán)力侵害的相對人的合法權(quán)益，最終實現(xiàn)法律的公平正義價值。

（二）獨立性是行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的制度保障

行政復(fù)議是一種內(nèi)部行政監(jiān)督行為，其主要功能是解決行政爭議，糾正違法或者不適當(dāng)?shù)男姓袨椋龠M依法行政，從而保障相對人的合法權(quán)益，建立合法有序的社會管理秩序。獨立性、中立性、公正性和權(quán)威性是行政復(fù)議的必然要求，是保障行政復(fù)議公信力的基礎(chǔ)。由于行政復(fù)議是上級行政機關(guān)監(jiān)督下級行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，復(fù)議的公正性廣受質(zhì)疑。對于復(fù)議制度而言要想保證公正性，首先要求復(fù)議機構(gòu)處于一個相對獨立的地位，猶如一種準(zhǔn)司法行為，復(fù)議機構(gòu)應(yīng)站在第三方的立場上對行政機關(guān)和相對人之間的行政爭議做出裁決，以確保復(fù)議的公正性。在目前設(shè)置的省級復(fù)議機構(gòu)中，復(fù)議機構(gòu)沒有獨立的法律地位，而缺乏獨立性的主體要以公正的身份裁決糾紛，其公正性自然會受到質(zhì)疑。復(fù)議機構(gòu)是否存在獨立性在很大程度上決定了復(fù)議裁決的公正與否。而支持公正有兩大支柱：一是主持者的超脫；二是程序上的公平性。［2］這就要求具體承擔(dān)復(fù)議工作的機構(gòu)，必須具有相對的獨立性，唯有如此才能夠保障行政復(fù)議的公正性。因此，復(fù)議機構(gòu)在設(shè)置時必須遵循獨立性的原則，復(fù)議機構(gòu)的獨立性構(gòu)成了行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的邏輯基礎(chǔ)。

（三）行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有相對超然的地位

有學(xué)者認為，行政復(fù)議的基礎(chǔ)是行政機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性是指其在行政系統(tǒng)內(nèi)部相對獨立。在制度設(shè)計上，應(yīng)該從內(nèi)部相對獨立的角度出發(fā)，具體可以從行政復(fù)議權(quán)的相對集中行使和加強行政復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威性兩個方面來實施。［3］這種觀點有合理之處，但是行政復(fù)議權(quán)的相對集中行使仍然改變不了復(fù)議機構(gòu)依附于行政機關(guān)的現(xiàn)狀，無法解決現(xiàn)實中復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性的具體問題。而缺乏獨立性的復(fù)議機構(gòu)，直接受制于所屬的行政機關(guān)，難以獨立地行使復(fù)議權(quán)力，其做出的復(fù)議決定是否具有公正性，很難讓人確定。在我國，省一級行政復(fù)議局是省政府具體辦理復(fù)議工作的機構(gòu)，其所具有的超然性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在三個方面：一是超然于下一級地方人民政府，不受下一級地方人民政府的影響；二是超然于省政府的各個職能部門，不受各個職能部門的干擾；三是其所做出的復(fù)議決定得到省政府的尊重，不會被省政府隨意否決。那么，怎樣才能使復(fù)議機構(gòu)具有超然性？是像以往一樣單獨設(shè)立一個法制部門來行使復(fù)議職能，還是將復(fù)議職能賦予某一現(xiàn)存的職能部門呢？按照現(xiàn)行方案應(yīng)當(dāng)采用第二種方式。

二、行政復(fù)議局設(shè)為司法廳內(nèi)設(shè)機構(gòu)的法律困境

（一）缺乏憲法和法律基礎(chǔ)。行政復(fù)議是上級行政機關(guān)基于對下級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生的，其立法基礎(chǔ)源于我國《憲法》第一百零八條的規(guī)定，即地方各級人民政府之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，上級人民政府可以對下級人民政府的行政行為是否合法進行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)存在違法的行為可以直接予以糾正。而《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機關(guān)是行政復(fù)議機關(guān)。行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項。由此可知，在省政府作為復(fù)議機關(guān)的時候，其下屬的負責(zé)法制工作的機構(gòu)才能夠承擔(dān)復(fù)議的職能，將省級行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置為司法廳的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，承擔(dān)復(fù)議職能，這就在復(fù)議機關(guān)主體認定上產(chǎn)生了混亂，到底省政府是復(fù)議機關(guān)還是司法廳是復(fù)議機關(guān)？到底行政復(fù)議局是省政府的復(fù)議機構(gòu)還是司法廳是省政府的復(fù)議機構(gòu)？這是不符合我國行政機關(guān)的科層設(shè)計的。因此，這種設(shè)置必然會導(dǎo)致司法廳取代省政府成為省一級復(fù)議機關(guān)，但是司法廳并非省政府所屬工作部門和下級人民政府的上級機關(guān)，彼此是平級關(guān)系，其代行省一級復(fù)議機關(guān)的職責(zé)缺乏憲法和法律上的依據(jù)。

（二）有損于行政復(fù)議的公平公正。公平、公正是行政復(fù)議的公信力和生命力之所在，否則申請人會摒棄這種救濟途徑直接提起行政訴訟，行政復(fù)議制度將會形同虛設(shè)。自己不能成為自己案件的法官是法律得以公平公正實施的基本原則，也是行政復(fù)議公平公正必須遵循的基本準(zhǔn)則。但將行政復(fù)議局設(shè)為司法廳的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，必然會造成自己擔(dān)任自己案件法官的邏輯困境，這是本次機構(gòu)改革中存在的一個明顯法律疏漏。司法廳作為省政府所屬的工作部門，具有司法行政管理的行政職能，按照《公證法》和《律師法》的規(guī)定，某些行政許可和行政處罰權(quán)還只能由司法廳來行使。司法廳在行使這些權(quán)力的時候，一旦產(chǎn)生行政爭議，隨時可能成為被申請人。此時，申請人只能向被申請人司法廳的內(nèi)設(shè)機構(gòu)行政復(fù)議局提起復(fù)議申請，由被申請人的內(nèi)設(shè)機構(gòu)來審理被申請人的行為是否合法，這就構(gòu)成典型的法官自己審自己的案件。試問行政復(fù)議局審理司法廳的行政復(fù)議案件何來獨立性？如何讓老百姓相信其公正性？這確實違反基本的法律邏輯，無論做出什么樣的復(fù)議決定，其公正性都會受到質(zhì)疑。

（三）不利于行政復(fù)議監(jiān)督工作的開展。國務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十七條規(guī)定，行政復(fù)議期間行政復(fù)議機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章實施中帶有普遍性的問題，可以制作行政復(fù)議建議書，向有關(guān)機關(guān)提出完善制度和改進行政執(zhí)法的建議。由此可知，行政復(fù)議機構(gòu)除了對個案進行審查糾錯之外，還對復(fù)議過程中發(fā)現(xiàn)的有普遍性的行政執(zhí)法問題，通過建議報告等方式，督促各級政府及其工作部門規(guī)范其行政執(zhí)法行為。目前，行政復(fù)議局作為司法廳內(nèi)設(shè)機構(gòu)，只能以司法廳的名義開展執(zhí)法監(jiān)督工作。但如前所述，司法廳僅僅是省政府所屬的正廳級工作部門，并非其他廳局級單位和各級人民政府的上級行政機關(guān)，以司法廳的名義開展執(zhí)法監(jiān)督工作缺乏法律上的權(quán)威性，從組織建制的層面不利于行政復(fù)議監(jiān)督工作的開展。至于行政復(fù)議局以司法廳的名義監(jiān)督地方各級人民政府，更缺乏權(quán)威性。司法廳是各地方政府司法局的上級職能主管部門，可以指導(dǎo)監(jiān)督地方政府司法局的業(yè)務(wù)工作。但是對于地方政府及職能部門的綜合性工作卻沒有監(jiān)督的權(quán)力，立法并沒有授予司法廳監(jiān)督地方政府的權(quán)力。因此，現(xiàn)行行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置，不利于開展復(fù)議監(jiān)督工作。

三、完善行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的路徑

保障行政復(fù)議的中立性、公正性和高效性，是行政復(fù)議的基本要求。行政復(fù)議局應(yīng)當(dāng)獨立于所有具有外部行政管理職能的省政府工作部門，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)直屬于作為復(fù)議機關(guān)的省政府。但鑒于我國國情，將行政復(fù)議局升格為廳級機關(guān)不現(xiàn)實，只能考慮設(shè)在某一不具有外部管理權(quán)力，具有較高權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)職能的廳級單位。而省政府辦公廳是滿足這些條件的最佳部門，建議將行政復(fù)議局設(shè)在省政府辦公廳。

（一）省政府辦公廳不具有對外管理職權(quán)，不會成為被申請人。自己不能成為自己的法官是法治公正的基本要求，由此產(chǎn)生了行政法中的回避制度，以此保障行政權(quán)力運行的公正性。省政府辦公廳是負責(zé)黨中央、國務(wù)院及省委、省政府重大政策措施和省政府決定事項貫徹落實情況的督促檢查；負責(zé)黨中央、國務(wù)院及省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)指示批示的督查督辦，具有組織議事管理協(xié)調(diào)職能的正廳級單位，對外不具有獨立的行政管理和執(zhí)法權(quán)力。將行政復(fù)議局設(shè)在省政府辦公廳，能夠有效地避免設(shè)在司法廳可能產(chǎn)生的自己成為自己案件的法官的窘境，確保行政復(fù)議的公正性。

（二）有利于提高行政復(fù)議監(jiān)督工作的權(quán)威性。行政復(fù)議不能局限于對個案的監(jiān)督，還要通過對辦案結(jié)果的大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域、地域、層級、環(huán)節(jié)以及突出問題，找準(zhǔn)依法行政的難點和共性問題，通過復(fù)議報告和復(fù)議建議的方式進行監(jiān)督，這就要求行政復(fù)議局自身具有較高的權(quán)威性。省政府辦公廳是綜合性組織協(xié)調(diào)部門，省政府的大政方針和決定決議均由辦公廳發(fā)出，從某種程度上而言，省政府辦公廳的行政行為等同于省政府的行為，相對于各個職能工作部門而言更具有權(quán)威性。如果以省政府辦公廳行政復(fù)議局的名義進行執(zhí)法監(jiān)督，自然也具有更高的權(quán)威性。

（三）并無政策上的障礙，且有現(xiàn)實案例可供借鑒。《改革方案》在深化地方機構(gòu)改革的要求中提出“允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能”。這表明機構(gòu)改革也無須全國一盤棋，允許各個地方結(jié)合本地方的具體情況做出靈活性的規(guī)定。實踐中已有地方政府做出不同的選擇，可供借鑒。2019年7月，經(jīng)黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)，河南省人民政府出臺了《河南省人民政府辦公廳職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中規(guī)定省政府的行政復(fù)議職能由辦公廳內(nèi)設(shè)的工作機構(gòu)承擔(dān)，并沒有交由省級司法行政機關(guān)承擔(dān)。由此可見，將行政復(fù)議局設(shè)于省政府辦公廳并無政策上的障礙，具有可操作性。

隨著依法治國的不斷深入，放管服改革的不斷推進，行政復(fù)議在解決行政爭議，監(jiān)督依法行政，保障相對人合法權(quán)益方面將會起到越來越大的作用。如果在復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置上存在法律上的疏漏，將會從根本上影響行政復(fù)議工作的開展，進而不利于依法行政的順利推進，調(diào)整復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置刻不容緩。