新形勢下我國民事公益訴訟制度構(gòu)建

胡 謙

云南師范大學(xué)哲學(xué)與政法學(xué)院，云南 昆明 650500

民事公益訴訟制度最早實行于美國。而我國自“王海打假案”發(fā)生后，逐漸對民事公益訴訟重視并立于制度管理。該制度的產(chǎn)生和發(fā)展于我們國家而言，可謂新生事物，其建立與完善需借鑒他國經(jīng)驗、并結(jié)合我國的具體情況不斷地摸索。為了更好地實踐民事公益訴訟這一法律形式，需要首先對其核心——公共利益的概念、發(fā)展及其本身所存在的意義和必要性進(jìn)行對應(yīng)分析比較。

一、民事公益訴訟的相關(guān)概念和必要性分析

（一）公共利益的概念

一提到民事公益訴訟，最先想到的必然是公共利益。因為民事公益訴訟所需要保護(hù)的唯一對象：就是公共利益，而其制度設(shè)計的目的也是最大限度的保障公共利益。那么，何為公共利益？即指“國家利益、社會利益、特定或者不特定的他人的利益”①，是區(qū)別于私人利益的一種利益模式，其本質(zhì)在于社會的秩序穩(wěn)定。由此得出，民事公益訴訟區(qū)別于普通訴訟的根本屬性在于“公益性”。

（二）民事公益訴訟存在的必要性

民事公益訴訟將法益的保護(hù)對象由個人、群體利益上升到了不特定多數(shù)的公共利益領(lǐng)域，擴(kuò)展了公民參加公共事務(wù)管理權(quán)力的司法救濟(jì)途徑，完善公民民主權(quán)利全面實現(xiàn)的方式；同時引導(dǎo)公民合法有效的保護(hù)自身的合法權(quán)益，更好地踐行法治理念，積極有效的減少和制約群體性矛盾事件的產(chǎn)生、蔓延、持續(xù)和擴(kuò)大化。完善的民事公益訴訟制度則像是一個減壓閥或是安全閥，對于社會上一些不良的情緒和激化的矛盾可以進(jìn)行疏導(dǎo)和引流，能夠有效地減輕國家、政府以及社會的壓力，更有利于快速穩(wěn)定的建成社會主義法治國家。

（三）民事公益訴訟的發(fā)展歷史以及各國發(fā)展概況

首先，公益訴訟一詞，是一個相對于私益訴訟而言的比較性概念，追根溯源，其最早是產(chǎn)生于羅馬法。而在羅馬法中有涉及關(guān)于私人權(quán)益和公共權(quán)益的概念及保護(hù)手段的區(qū)分，其具體的表述如下：“私益訴訟主要是指為了保護(hù)某些特定的個人的專屬性質(zhì)的利益，而僅僅只能是具有直接利害關(guān)系的相關(guān)人員才有資格去提起訴訟；而公益訴訟的主要或根本目的則是為了保護(hù)整個社會的整體性、全面性的利益模式和相應(yīng)的權(quán)益行為，除了相關(guān)立法上有比較特別的規(guī)定之外，其余所有的羅馬市民均有自己的權(quán)利可以提起。”

而現(xiàn)代的民事公益訴訟制度則源于二戰(zhàn)后的美國。在美國，公益訴訟又被稱為“公共訴訟”，它表現(xiàn)在可以通過公民個人、相關(guān)人員或團(tuán)體等都可啟動訴訟流程，主要模式為“集團(tuán)訴訟”。同時在大量的民事公益訴訟案件累計過程中，美國產(chǎn)生了特有的“私人檢察總長制度”，這一制度進(jìn)一步地擴(kuò)大和放寬了公益訴訟所能涉及到的相關(guān)主體范圍和限制標(biāo)準(zhǔn)，能夠更好地去維護(hù)公共和社會利益。德國則是作為大陸法系的主要代表之一，其民事公益訴訟模式則主要是表現(xiàn)為團(tuán)體訴訟，通過立法賦予公益性的社會團(tuán)體以民事權(quán)利能力，基于此向法院提起訴訟并維護(hù)其權(quán)益。英美法系和大陸法系的主要代表做法和經(jīng)驗，均有值得我國參考、借鑒、學(xué)習(xí)和深入的地方。

二、我國民事公益訴訟制度本身存在的現(xiàn)狀及問題

上文闡述了相應(yīng)歷史和各國發(fā)展情況，反觀我國，民事公益訴訟制度產(chǎn)生較晚，存在時間較短，其反映的立法問題與司法現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在：主體范圍狹窄且不明確、受案范圍不明確、舉證責(zé)任不明確、保障體系不完善等。具體分析如下：

（一）民事公益訴訟主體范圍狹窄且不明確

我國《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定內(nèi)容為“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”通過法條內(nèi)容我們可以看到，法律規(guī)定的訴訟主體是法定機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體，首先排除了個人作為訴訟主體的可能；其次法律所規(guī)定的法定機(jī)關(guān)，并沒有明確訴權(quán)主體及相應(yīng)權(quán)責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)所擁有的也僅限于補(bǔ)充訴權(quán)而已；最后法律規(guī)定的有關(guān)團(tuán)體同樣是主體不明確，甚至對團(tuán)體法定標(biāo)準(zhǔn)過高，如我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確社會團(tuán)體達(dá)標(biāo)條件包括：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。如此高的團(tuán)體法定標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實性的司法實踐中，很少或者是為數(shù)不多的團(tuán)體才能成為相應(yīng)的訴權(quán)主體。如此狹窄的主體范圍，使得民事公益訴訟幾乎是僅停留在法律條文中，難于實現(xiàn)對公共權(quán)益的真正維護(hù)和保障。

（二）民事公益訴訟受案范圍不明確具體

首先，基于我國民事公益訴訟所產(chǎn)生的根本屬性——公益性，決定了其法益范圍的廣泛性和權(quán)益對象的不確定性，法律法規(guī)無法全部囊括其中。其次，當(dāng)前我國的民事公益訴訟立法傾向于基本法和單行法的結(jié)合，而我國目前明確規(guī)定的單行法也只主要包括兩大類：環(huán)境保護(hù)和消費者權(quán)益保護(hù)，法律所規(guī)定法益種類較少。最后，法律對于訴訟受案范圍規(guī)定模糊且不明確，例如我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了對“環(huán)境污染、生態(tài)破壞、損害社會公共利益的行為”向人民法院提起訴訟；我國《刑事訴訟法》特別規(guī)定了檢察院對“國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失”進(jìn)行民事公益訴訟。可見，法律所涉及的民事公益訴訟范圍規(guī)定狹窄且不明確，不利于司法實踐活動。

（三）民事公益訴訟的舉證責(zé)任不明確

在一般的民事訴訟案件中，除了舉證責(zé)任倒置的特殊情況以外，慣常遵循“誰主張、誰舉證”的舉證原則。而民事公益訴訟有著區(qū)別于一般的私益訴訟的特點，因此對于這種一般的民事舉證責(zé)任模式就顯得不太合理。

同樣，在民事公益訴訟過程中，一般情況下侵害方基于優(yōu)勢，能夠掌握更多的社會資源，而舉證責(zé)任歸屬于原告，只會增加其維權(quán)的難度，對公共權(quán)益的救濟(jì)無利。

（四）民事公益訴訟保障體系不完善

民事公益訴訟因所涉權(quán)益范圍過廣，雙方地位懸殊，訴訟過程漫長，對于訴權(quán)主體而言，一般耗時長、風(fēng)險大、成本高，大多不愿意費精力去維權(quán)，或者訴訟出現(xiàn)半途而廢的情況，降低了訴權(quán)主體維護(hù)其合法權(quán)益的積極性；同時，我國相關(guān)訴訟費用收取標(biāo)準(zhǔn)是一律按照《中華人民共和國訴訟費用交納辦法》進(jìn)行，據(jù)其第十三條第二款規(guī)定，凡所涉損害賠償案件，均采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取，也就是“根據(jù)對應(yīng)的訴訟請求金額或者價額”按照比例分段累計模式進(jìn)行繳納，然而公益訴訟由于所涉及到的客體范圍廣、相關(guān)人員多、關(guān)系復(fù)雜等，其所對應(yīng)到的訴訟標(biāo)的額度也必然是不低，甚至于會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般主體所能夠承受的范圍，讓這類人望而卻步。

三、我國民事公益訴訟的制度構(gòu)建和完善

其實，民事公益訴訟本身只是民事訴訟范圍內(nèi)的一種特殊形式。而針對上文所分析到的我國公益訴訟制度的立法方面和司法實踐當(dāng)中所存在的問題，應(yīng)當(dāng)在遵循民事訴訟的法制框架之內(nèi)，融合民事公益訴訟自身的特點，借鑒和參考學(xué)習(xí)相關(guān)國外成功經(jīng)驗并結(jié)合我國具體的實際情況，建立、修改和完善我國民事公益訴訟制度。

（一）不斷擴(kuò)大民事公益訴訟主體范圍

在具體的一些民事公益訴訟實踐活動過程中，相關(guān)當(dāng)事人的適格是個核心問題，即由什么樣的主體去向法院提出對權(quán)益的維護(hù)。而傳統(tǒng)的理論認(rèn)為訴權(quán)的存在是以訴的利益為宗旨，而訴權(quán)主體則是需要與對應(yīng)訴訟具有直接性或間接性的利害關(guān)系，因此無任何利害關(guān)系的主體就不享有任何訴權(quán)。

1.拓展公民個人的訴權(quán)

上文所提及到法律條文當(dāng)中只規(guī)定了機(jī)關(guān)或團(tuán)體享有民事公益訴訟訴權(quán)，而排除了個人訴權(quán)，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加公民個人的民事公益訴訟訴權(quán)。因為，首先，公民個人應(yīng)當(dāng)享有參加公共事務(wù)管理的民事權(quán)利；其次，民事公益訴訟的性質(zhì)決定了它所代表的是不特定多數(shù)人的公共利益，這其中也包含了相應(yīng)個人的一定程度上的公共利益，因此公民個人應(yīng)當(dāng)是有權(quán)限去對其對應(yīng)的利益問題提出維權(quán)的。但這里是不是所有的個人都有權(quán)利去進(jìn)行訴訟，當(dāng)然不是，只能是公民主體對其具有直接或間接利害關(guān)系的利益進(jìn)行訴求，而沒有任何利益關(guān)系的個人自然就沒有任何的權(quán)利進(jìn)行訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)主體性

首先，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體，在各國實踐也屢見不鮮，如上文所提到的美國為代表。其次，檢察機(jī)關(guān)是我們國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其性質(zhì)決定了當(dāng)面對著國家或者是社會公共利益受到任何損害的時候，檢察機(jī)關(guān)既有權(quán)利也有義務(wù)去監(jiān)督管理這些破壞行為，因此在我國檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為民事公益訴訟的主體，它代表的是國家的意志、國家的公權(quán)力，具有強(qiáng)制性和法定性，更有利于利用和節(jié)約司法資源，推動法治進(jìn)程加快。

3.行政機(jī)關(guān)的輔助性

法律條文中提到法定機(jī)關(guān)，暫且主要指行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)代表著國家對于各項具體的行政事務(wù)具有行政管理的作用，同時還承擔(dān)著對國家以及社會公共利益進(jìn)行相關(guān)保護(hù)和管理的職責(zé)和權(quán)能。但行政機(jī)關(guān)在具體行使其行政管理職權(quán)時，具有時空和地域障礙，無法對域外事件進(jìn)行干預(yù)，具有限制性，導(dǎo)致相應(yīng)的行政不作為，使得那些危害社會公共利益的侵權(quán)行為無法得到有關(guān)主體的及時有效限制或制止。因此行政機(jī)關(guān)不能成為民事公益訴訟主體，只能成為輔助主體，主要通過行政程序?qū)`法行為加以控制，司法手段為行政機(jī)關(guān)利用的輔助手段。

4.降低社會團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)

社會團(tuán)體一般是自愿按章程結(jié)合和活動的社會性團(tuán)體，具有補(bǔ)充政府管理職能的作用。其在民事公益訴訟當(dāng)中不僅具有一定的經(jīng)濟(jì)實力和穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，同時還超越了個人作為訴訟當(dāng)事人一方的不利因素，結(jié)合其特殊專業(yè)性，發(fā)揮其自身有效作用。上文提到法律對其成為主體的規(guī)定包括需滿足登記、行政許可和存續(xù)年限等條件。本文認(rèn)為可適當(dāng)放寬其成為主體的相應(yīng)條件，例如登記條件可以降低為縣級機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，或者存續(xù)時限為5年的降低為3年時間，既滿足團(tuán)體成立的合法性又可增加主體成立數(shù)量，使得民事公益訴權(quán)主體擴(kuò)大化、普遍化，更有利于公共利益的維護(hù)和民主權(quán)利的行使。

（二）增加和明確民事公益訴訟受案范圍

當(dāng)前民事公益訴訟受案范圍主要包括環(huán)境保護(hù)和消費者權(quán)益保護(hù)兩大類，且其它范圍概念模糊不好定位。因此根據(jù)我國當(dāng)前司法實際進(jìn)程的發(fā)展，以及近期出現(xiàn)的新型危害社會公共利益的行為，應(yīng)當(dāng)立法予以控制管理，如對受案范圍應(yīng)當(dāng)增加對食品安全、英烈保護(hù)、國有資產(chǎn)流失、反壟斷和反不當(dāng)競爭、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等，以適應(yīng)社會的發(fā)展并能讓主體通過法律進(jìn)行維權(quán)。

（三）明確舉證責(zé)任原則

針對民事公益訴訟舉證方面可以分為兩類：對于檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，由于其具有國家強(qiáng)制力支撐，更利于調(diào)查取證，可按照“誰主張誰舉證”原則；而其他個人或團(tuán)體，由于其具有弱勢地位，則按照舉證責(zé)任倒置原則進(jìn)行舉證。

（四）完善和健全保障機(jī)制

1.訴訟費用負(fù)擔(dān)

民事訴訟案件的訴訟費用理應(yīng)以原告先行墊付為原則，但民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，由于其所涉范圍廣、耗時長、耗費大等原因，普通的個人、團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不起高昂的訴訟費用，望而卻步，不利于對公共利益的切實維護(hù)。因此可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，如設(shè)立公益費用援助制度、給律師或主體按照一定比例提取罰金、訴訟費用免交等。

2.提高法院管轄等級

相對于之前法律規(guī)定的法院管轄等級進(jìn)行提升。以便于更好地處理民事公益訴訟中所涉及的公共利益及擴(kuò)大法院判決效力遞及范圍，同時針對檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等作為主體而提出的相關(guān)訴訟，能夠更有效的處理其一審二審程序中所涉及的主體不適或矛盾等諸多問題，利于司法實踐。

同時在法院處理過程中，應(yīng)當(dāng)按照法院公權(quán)力和強(qiáng)制力進(jìn)行審判，不允許涉案雙方當(dāng)事人因進(jìn)行訴前調(diào)解或和解而撤案，導(dǎo)致他人或團(tuán)體的公共利益受損；其中雙方當(dāng)事人調(diào)解或和解所涉利益經(jīng)法院判斷不影響公共利益續(xù)存的情況除外。

3.防止訴權(quán)濫用

前文中提到擴(kuò)大民事公益訴訟主體和受案范圍，增加其多樣性，但是這并不就意味著相關(guān)訴訟主體可以進(jìn)行訴權(quán)濫用。因此，為了提高司法資源的利用率和節(jié)約司法成本，更有效的維護(hù)社會公共利益，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門部門進(jìn)行主體訴前資格審查、懲罰賠償金收繳國庫、設(shè)立必要和切實有效的監(jiān)督和懲罰性措施等。

注釋：

①趙許明.公益訴訟模式比較與選擇［J］.比較法研究，2003（2）：68-74.