行政不作為的法律問題研究

祿海棠

吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000

一、問題的提出

政府作為國家的權(quán)力機關，應當依法積極履行自己的法定職責。在法定職責不清晰時理應請示上級指導工作，而不是聽之任之，放任不管。我國目前在建立服務型政府的道路上砥礪前行。服務型政府這一概念的提出雖是中國學者不懈努力的成果，但是和其相似理念的管理方式在西方國家也多有體現(xiàn)。

以美國和新西蘭為例，美國在1978年出臺了《民航放松管制法》，逐步放松了對政府的管制，加大了政府的自由行權(quán)的范圍，引入了競爭機制，同時分離決策和執(zhí)行。這樣會使得公共服務市場化，不會一味地受制于政府管控。

新西蘭政府采取管理主義的模式進行行政職能的劃分。行政職能分為以下三方面：一是將原本從事私人領域的政府部門活動在市場機制的調(diào)節(jié)下進行民營化，一定程度上既減少了成本也發(fā)揮了市場優(yōu)勢；二是將政府及各級管理層和工作人員的目標進行明確規(guī)定，避免責任不清和職權(quán)不明，或交叉或沖突；三是將政府權(quán)力逐漸分散，精簡行政工作人員，把政府部分職能分散于各處，從而讓政府集中于公共服務領域。

正如亨廷頓所言，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”服務型政府的建設并非偶然，而是歷史發(fā)展的必然趨勢，更符合現(xiàn)階段我國的基本國情。但就目前而言，政府的行政不作為侵犯了公民利益，沒有依法履行法定職責，使得國家政策遭受阻礙，不利于我國服務型政府的建成，在法律框架下對行政不作為的處理和救濟也成了一個重要問題。

二、行政不作為之構(gòu)成要件

目前在學術界通行的關于行政不作為的主張有兩種：第一種主張是行政主體有作為能力并承擔作為義務，但是在程序上表現(xiàn)為明確拒絕或者默示拒絕。第二種主張是行政相對人提出申請但行政法律關系主體承擔著法定義務卻有不履行義務的行為。

筆者認為構(gòu)成行政不作為需要滿足三個要件：一是主體要件。即行政不作為的主體是行政主體毋庸置疑且注意個人是不能成為行政主體的。二是行政義務要件。無論是何種義務，行政主體都應該積極主動履行。法定義務必須履行，沒有正當理由和意外事件或其他特殊情況是不能拒絕履行的。三是行政主體未履行行政義務的客觀事實。只有不作為的違法事實發(fā)生造成了相對人的損失，才能尋求法律救濟。

綜上所述，行政主體的行政行為同時具備三個要件時，也就是說，行政主體有履行義務的可能并由于故意或過失沒有在法定或約定的合理期限內(nèi)履行行政義務的，就構(gòu)成典型的構(gòu)成行政不作為。

三、行政不作為典型案例分析

2015年1月關于行政不作為的十大典型案例在最高人民法院公布，本文選兩個案例進行分析，以期尋求行政不作為在司法實踐中具體的表現(xiàn)形式。

案例一為趙某訴某鎮(zhèn)政府行政不作為案。趙某依據(jù)政府的相關文件和方案向其所在的村委會提交了危房改造補貼的書面申請書，村委會依據(jù)流程把材料交給了該政府，但是該政府沒有第一時間對該材料進行審核，直到趙某起訴后才在訴訟期間審核了材料并且把審核的結(jié)果書面告知了趙某和法院。在簡要介紹基本案情后，結(jié)合行政不作為三個構(gòu)成要件進行分析：一是該政府是有資格的行政主體，二是該政府負有審核趙某危房改造申請的法定義務，三是該政府在收到材料后沒有依據(jù)法律法規(guī)及政策的規(guī)定程序和方式履行職責。它在收到趙某依規(guī)定提交的申請后的不履行行政義務構(gòu)成了行政不作為。但該政府在本案審理期間對趙某的申請進行了補充核查，認為趙某不符合危房改造的條件并將結(jié)果告知了相對人和法院。這一案件的裁判結(jié)果是法院判決確定了被告該政府對趙某提交的申請沒有進行審核的行為是違法行為。

在本案中雖然該政府進行了審查，卻是在訴訟期間，判決其行為是違法行為，一方面體現(xiàn)了司法公正，不因事后補充審查就抹殺了其行為違法的這一客觀事實；另一方面強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉及群眾根本生存利益時肩負著重要職責，對督促其依法履行職責，保護農(nóng)民的基本生活條件這一合法利益有積極作用。

案例二為張某訴某國土資源局行政不作為案。張某在自己村的土地被其他工程的施工隊非法占用，沒有經(jīng)過張某的允許，張某于2013年6月16日向管理該地區(qū)土地的市國土資源局提出了書面申請，請求該局對非法占地使用的情況進行調(diào)查核實，但該局在17日收到申請后直接不予理睬，也沒有把不處理的原因告訴張某，最后張某對該局不履行行政義務提起了行政訴訟。

本案中張某書面提出申請后，該市國土局不予理會，完全沒有啟動行政程序，是完全的行政不作為的違法行為，本案中該市國土局對張某的舉報不予受理不予答復，是明顯的違法行為。法院判決一是確認其未受理張某請求查處非法占地的這一行為是違法行為，二是限該國土局按關于土地的法律法規(guī)或辦法進行審查和履行行政義務。

綜上所述，兩個案件一個是不完全的行政不作為案件，另一個是完全的行政不作為案件。以及其他行政不作為案件的共同存在的問題有如下幾點：

第一，行政機關追責制度不明確。早在2014年，習近平總書記指出：一些領導干部在其位不謀其政，對這些“為官不為”現(xiàn)象予以嚴肅批評，同時應當深入分析，搞好正面引導，加強責任追究。領導成員因工作嚴重失誤、對自己職務定位不清晰或者在社會上產(chǎn)生了重大且惡劣影響的還應辭去領導職務。“嚴重失誤失職”“造成重大損失”“惡劣社會影響”都需要主觀進行價值判斷，并非直接依據(jù)規(guī)定就可以明確判斷的。

第二，行政機關履行義務合理期限不明確。合理期限是為了行政主體在履行義務時給予一個寬泛的時間，不至于時間太緊而出現(xiàn)錯誤，但在典型案例中顯而易見是行政主體消極的態(tài)度，行政機關并非因事務繁忙時間不夠才沒有履行義務，而是因為主觀消極怠工導致違反規(guī)定不履行義務。

第三，信息公布不及時。人民群眾在生活中明確知道辦事的行政主體的信息來源不完全，比如行政機關內(nèi)部就其職責進行具體細化后沒有及時公布，導致公民的信息不全致使合法利益遭受損失。

四、解決行政不作為的法律途徑

第一，建立明確的問責機制。獎罰相當，不能只是就其領導人員問責，對具體的工作人員也應當有追責機制，當行政職責明確劃分到各個行政機關后，具體到履行義務時的行政機關工作人員也應該積極履行義務，行政工作人員不能因為追責追不到自己身上，就不重視自己的本職工作，懈怠或者消極更有甚者在訴訟后才履行義務，所以因自己懈怠給相對人造成損失的，應當自己負責。

第二，合理期限需明確具體不宜過長。在還沒有能夠替代人力的機器出現(xiàn)之前，時間規(guī)制對于行政工作人員的限制顯得尤為重要和有效，筆者認為，應當通過一定的立法規(guī)范審核材料的時間，時間應該明確具體。就目前的行政不作為案件而言，行政相對人的申請并非重大疑難事項，都是關乎自身基礎生活權(quán)益的相關事項，并非需要花費大量人力、物力、財力所不能為之事。

第三，信息公開要及時。服務型政府的建立離不開人民群眾的切身利益遭受侵害時得到及時保護，更離不開行政主體及其工作人員對自身的定位。行政主體應該及時公布法律法規(guī)信息、職責變化和部門設立或變更的信息，在接到人民群眾的申請時，應該積極主動地依據(jù)法定的行政程序在法定或者合理期限內(nèi)履行行政義務。

五、結(jié)語

法律是規(guī)范人們行為的社會規(guī)范，行政不作為案件的訴訟數(shù)量不斷增加，只有行政主體自身進行改正，認真履行行政職責，承擔法定義務，管好領導干部手中的權(quán)力，最根本的是要建立相對嚴厲的法律制度，只有讓領導干部及行政工作人員尊崇法治、敬畏法律，才能更好地履行行政義務，為我國服務型政府的建立提供堅實的基礎。