公證參與社會治理的立法和業(yè)務實踐探討

張文靜

廣東省深圳市深圳公證處，廣東 深圳 518048

社會治理既是一種政府在經(jīng)濟發(fā)展和社會資源過程中實施管理的方式，也是政府制定和實施決策的過程，是一個開放性、動態(tài)性的系統(tǒng)工程，隸屬于國家治理體系。黨的十九大報告指出，要充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理體系建設中的作用，推動社會治理的重心下移，以期提供精準化、精細化的服務，達到政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動效果。

因此，建立健全社會組織充分參與社會治理的制度和社會環(huán)境，充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，彌補政府行政職能的缺失，盡快完善、規(guī)范多元共治的社會治理體制，真正實現(xiàn)社會治理的重心向基層下移成為目前社會治理中遇到的難點和熱點問題。

“公證制度是我國社會主義法律制度體系的重要組成部分，是一項預防性的司法證明制度，具有服務、溝通、證明、監(jiān)督等功能，在維護人民群眾合法權益、保障民商事交易安全、維護市場經(jīng)濟秩序、創(chuàng)新社會治理等方面具有獨特的職能優(yōu)勢和重要作用。”①公證機構屬于“與政府部門徹底脫鉤”的“法律服務業(yè)”“社會組織”和“專業(yè)機構”，作為一種特殊的社會組織形式，明確自身的社會價值定位，積極參與社會治理責無旁貸。公證參與社會治理，充分發(fā)揮公證職能作用，有效承接政府的部分行政職能，具有可行性和合理性。目前，公證行業(yè)已經(jīng)介入的社會治理方面的事務主要有：行政機關的部分行政事務行為，比如對禁毒部門的毒品銷毀過程全程監(jiān)督的公證；社會公共管理事務方面的教育部門的學位搖號活動、商品房選房順序的公開搖號活動等；各類商事主體召開會議做出商事決策過程的公證等。

從目前公證行業(yè)介入的社會治理方面的公證業(yè)務來看取得較高的社會效益，這與公證職能的獨特性和優(yōu)勢密不可分，相對于其他社會組織，公證在社會治理方面具有更強的中立性、專業(yè)性、規(guī)范性，經(jīng)過公證的事實和行為具有更大的公信力等優(yōu)勢。“國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐證明，一個沒有公證深度參與的社會治理體系是不完備的。法治治理體系中，充分利用公證作為預防性司法制度、非訟法律事件裁判者的作用，是提高司法資源配置效率、提升法治體系運行效能的重要環(huán)節(jié)。”②充分發(fā)揮公證制度在社會治理領域的證明和監(jiān)督兩大功能，可以最大限度保障公平公開公正，承接政府管理的部分職能，不僅能化解矛盾糾紛，還能從源頭上預防糾紛的發(fā)生，最大限度維護社會穩(wěn)定，從而提升政府的行政事務治理能力和社會治理現(xiàn)代化水平。在社會治理領域公證還具有很大的作為空間，可以開拓更多的業(yè)務領域。

一、行政事務方面

公證介入行政事務方面主要是指為各行政機關或者其授權的機關、單位的具體行政行為主要涉及各類執(zhí)法行為進行監(jiān)督公證。主要涉及的職能部門是有行政執(zhí)法權的各行政機關，比如：海關緝私部門、交通管理部門、市場監(jiān)督管理部門、城市綜合管理部門、國土部門的某些行政執(zhí)法行為。

二、社會公共管理事務方面

社會公共管理事務方面需要公證服務的主要涉及：政府的重大招投標行為的現(xiàn)場監(jiān)督公證、社會稀缺資源或緊急狀態(tài)下物資分配的抽簽搖號行為的現(xiàn)場監(jiān)督公證、由政府職能部門主導的人才住房或安居房或公租房或經(jīng)濟適用住房等抽簽搖號活動的現(xiàn)場監(jiān)督公證等。

三、社會基層治理方面

社會基層治理方面需要公證服務的主要涉及：小區(qū)業(yè)主大會或業(yè)委會的召開過程、更換小區(qū)物業(yè)服務企業(yè)的招投標過程、各街道人民調(diào)解委員會的調(diào)解協(xié)議及調(diào)解活動、商事主體各種涉及商事決策會議的召開過程、公司商業(yè)文件或者相關法律文書的送達公證等。

四、司法輔助事務方面

公證機構參與人民法院的司法輔助事務，具體活動主要涉及送達、調(diào)解、保全、取證、執(zhí)行等司法輔助事務。目前，正在進行試點工作，對此各地司法行政機關都在推進和支持。

公證行業(yè)參與社會治理的廣度和深度不斷擴大的同時，也遇到了一些問題和業(yè)務開拓的“瓶頸”，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）缺乏與之相關的專門立法及政策指引。目前缺少與公證參與社會治理相關的法律法規(guī)或規(guī)范性文件作為公證參與社會治理的依據(jù)和保障。關于公證參與司法輔助事務，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關于開展公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》；2019年8月廣東省司法廳發(fā)布了《關于開展公證參與行政執(zhí)法事務的指導意見》。從目前的相關規(guī)定來看，無專門的法律法規(guī)和政策指引或者規(guī)范性文件涉及公證參與社會治理方面。而上述文件在性質(zhì)上均是“指導意見”，是行政指導，僅是引導、建議的一種導向性政策，需行政主體同意并自愿執(zhí)行才能得以實現(xiàn)行政效果，不具有強制性，因此嚴重影響了在行政實踐中的執(zhí)行力。在公證業(yè)務實踐中，公證業(yè)務領域開拓受阻，各行政職能部門對上述指導意見的執(zhí)行情況也各不相同，執(zhí)行力度不夠，工作開展難度大。“無法可依”也就導致行政實踐中政府采購公證服務的經(jīng)費問題難以解決。由于無法保障專門的經(jīng)費購買公證專項法律服務，公證專項法律服務的開展受阻，從而無法最大限度地發(fā)揮公證在提升政府行政事務治理能力和社會治理體系現(xiàn)代化水平建設中的特有職能作用，這種情況下還可能增加政府的行政成本。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范化的公證辦證流程和規(guī)則，導致公證業(yè)務實踐中各個公證處各個公證員的具體做法不一，導致公證的辦理形式和公證書的格式不盡相同，容易給當事人造成一種不嚴謹?shù)墓C服務體驗，從而影響公證的整體公信力。2019年8月15日廣東省司法廳發(fā)布的《關于開展公證參與行政執(zhí)法事務的指導意見》中列明了行政執(zhí)法中公證適用的詳細情形和公證工作流程，其他文件中均未涉及。針對當事人的公證申請，是以現(xiàn)場監(jiān)督類的形式辦理還是以保全證據(jù)類的形式辦理，公證員對此意見不一。

（三）缺乏統(tǒng)一的收費標準和依據(jù)，由于公證處或者公證員對每個案件的辦理方法不同，導致收費也不盡相同。涉及社會治理的公證案件收費，是按件數(shù)收費，還是按時間長短收費，還是按照項目標的收費，還是采取協(xié)議收費的方式？對此各個公證處的做法也不一樣，導致當事人為了同一個案件四處詢價，容易引發(fā)公證行業(yè)內(nèi)的惡性競爭，從而影響行業(yè)的整體發(fā)展。

而作為公證機構積極參與社會治理，一方面需要針對公證申請人的具體公證服務需求，擬訂公證專項法律服務工作方案，該方案應是一對一的個性化服務。接到公證服務申請后，公證機構要第一時間指定專人負責跟進，結合公證法律服務對象的具體需求和具體行政行為或其他事務行為的特征，制定公證法律服務專項工作方案，綜合相關行為的社會效果進行服務流程控制，提供定制化、專業(yè)化、標準化的公證法律服務，明確公證專項法律服務的內(nèi)容、辦理流程、規(guī)則等細節(jié)問題，明確雙方的權利義務。

另一方面，在公證機構內(nèi)部需要設立專門的關于社會治理業(yè)務的對接部門，組建專業(yè)化的公證員團隊，針對每個具體公證法律服務需求對象指定專人負責對接，指派業(yè)務骨干提供精準化、精細化的公證專項法律服務。并根據(jù)公證法律服務對象所需公證服務的辦理方式和要求，配備專業(yè)的公證業(yè)務辦理硬件設備，為公證專項法律服務提供硬件保障。

綜上，盡快解決公證參與社會治理過程中遇到的問題，尤其要建立健全公證參與社會治理的相關立法，才能使公證在社會治理中發(fā)揮更大的作用，從而進一步提升政府的行政事務治理能力和社會治理的現(xiàn)代化水平。

注釋：

①《司法部關于進一步加強公證工作的意見》（司發(fā)［2014］12號）.

②周志揚.社會治理創(chuàng)新背景下對公證職能的再認識——從公證“證明論”和“服務論”之爭談起［J］.中國司法，2017（2）：55-58.