森林生態效益補償制度比較研究

毛 幟

西安工業大學，陜西 西安 710021

當前世界各國積極致力于改善和保護生態環境，構建完善的生態系統，從而維護國家生態安全，進而促進社會和經濟的快速發展。但草原退化、水土流失、土地沙化以及水資源短缺等問題時刻威脅著社會的發展以及人類的生命安全。因此，建立和完善合理的森林生態效益補償機制是我國可持續發展道路上必不可少的舉措。

一、我國森林生態效益補償制度概述

森林生態效益補償制度是指為了提高和保持生態環境生態效益的循環能力，對破壞環境者給予承擔責任而制定的法律規范。各個國家為了保護森林資源都將森林生態效益補償制度納入工作重心之一，我國為了實現經濟可持續發展，同樣非常重視森林補償制度的建立與完善。

森林生態效益就是一種典型的公共物品，人類對其都有使用權，也有權從中受益，而在最初很難追究因個人對森林的破壞、不合理的消費以及由于對森林過度的開采造成森林使用枯竭等一系列的行為和后果的相應責任，所以只能由政府進行必要的干預，建立森林生態效益補償制度，使該補償制度在公權力的支撐下實現利益最大化，環境生態化。隨著經濟的發展、社會生活水平的提高以及人口的增長，人類對森林進行更多的利用，在森林資源的再生產過程中投入大量的人力勞動，于是國家對發展森林生態效益補償制度愈加重視。①從過去的森林資源沒有任何的勞動投入到現在的即使有大量的勞動投入，森林也可以向人類社會提供很多使用價值，從森林的價值和使用價值可以看出森林生態對人類發展的重要性。大多數經營者培育森林的目的不是為了自用而是向社會過渡森林的使用價值，如售賣經濟樹種、轉讓森林使用權等，從而通過自己投入的勞動獲得勞動產品，進而獲取經濟利益，也就是說是為了交換，和需要林木的企業等進行等價交換。綜上所述，森林已符合馬克思勞動價值論中商品的三個條件。

隨著生態惡劣所產生的一系列的環境問題，人類社會必須要在為經濟發展添枝加葉的同時為資源環境建立良好的可持續發展觀。森林生態效益制度的健全建立和落實實行，必須堅持可持續發展觀理論。國家一再強調社會經濟的可持續發展，可持續發展不僅要滿足當代人的需要，還要滿足后代人的需求，這就要求經濟發展中形成經濟發展、人類社會與生態環境三者協調統一、相互依賴的一種具有綜合性和總體性的社會發展路徑。在建立和諧社會的艱巨任務面前，我們要在環境資源與和諧發展的關系上、在人與自然之間的關系上，以及上代和下代的關系上，在生態建設和環保方面建立更和諧、公平、和持久的和諧理念，從而達到人與自然的和諧、人與人的和諧。②因此建立完善的森林生態效益制度，是實現生態、社會、經濟持續發展的合理選擇，也是最佳選擇。

二、國外森林生態效益補償制度

（一）發達國家

在諸多發達國家中，美國森林生態效益補償制度發展較早，其措施主要分為兩部分：一是為解決補償資金問題，美國大力開發森林生態服務市場，這是美國森林生態效益補償制度的典型特點之一。該措施的表現為各州政府不斷開發狩獵產業、游憩、森林旅游等各項和森林有關的旅游項目，這時的美國每年森林旅游人數達20多億人次，大約是其總人口的7倍，從而創造出較大的經濟收益用于森林生態效益補償基金的建立。此外，政府還注重經營多種非林木產品，這也成為森林生態補償資金的來源之一。二是政府實行保護性退耕還林政策，其中政府支付全部的因退耕計劃給土地所有人帶來的損失。政府對退耕農田進行補償采用成本分攤法，政府會與農民簽訂合同，合同期限為10-15年，并根據合同條款給付農民相應補償金，該補償金的額度為農戶因退耕還林所承擔的全部損失的50%-75%。

1975年，德國頒布了《聯邦保護和發展森林法》，該法律規定林地不得隨意改變用途、森林采伐量不得大于生長量等內容，其森林生態補償基金經費來源于財政較富裕的州，這些州按照統一標準將經費劃撥給貧困州作為補助金。

（二）發展中國家

哥斯達黎加作為發展中國家較為成功地確立了森林生態補償制度，該國確定森林生態補償主體包括三方，即由國家建立的森林基金、生態服務支付方和森林生態服務的提供方。該法律確定的森林生態補償客體主要為四種，即森林生態旅游、森林水文服務、生物多樣性保護和森林服務。不僅如此，哥斯達黎加還通過私人森林項目、發起與能源相關的活動、保護區項目等來拓寬森林補償基金來源。

另一個典型的發展中國家是巴西，巴西森林生態補償制度中的特點是主要運用合法儲存量的可貿易權和生態增值稅等手段進行森林生態效益的補償，以此減輕政府補償的負擔。其中，合法儲存量的可貿易權主要是指政府允許由私人組織開展森林開采權貿易的權利。

三、國外森林生態效益補償制度的特點

由于各個國家的文化背景、政治環境、經濟體制不同，其顯著特點包括：

（一）國外森林生態效益補償標準較高，且具多樣性

由于各個國家各地區或各州的森林生態補償背景不同，以及相應的客觀情況，如森林的密度、森林保護水平、森林質量因素等不同，全國實行統一的補償標準顯然不合理。美國引入競爭機制以確立與當地經濟水平相適應的補償標準；巴西通過法律讓私有林主獲得充分的補償，補償標準較為靈活。

（二）國外森林生態效益補償的主體范圍區別較大

有些國家具有多元化特點，如巴西、美國、哥斯達黎加等國家的森林生態效益補償的主體一方面有政府補償，另一方面還有明顯的市場補償的特點，即包括政府補償和市場補償兩種方式，且市場補償發揮著非常積極的作用。有些國家具有單一性特點，如德國的補償主體主要是政府，補償范圍、補償金額、補償標準都以政府補償為主導，德國是政府補償的典型代表。

（三）國外森林生態效益補償的對象主要是對私有森林的補償

與私有森林相對應的是國有森林，國有森林是指由政府全額撥款進行專業管理的森林，由于其國有化從而在解決森林生態補償方面顯得較為容易。而在上述涉及的國家中，私有森林在森林生態中占有較大比例，如美國的大多數森林主要為私有森林，德國的私有森林占全國總林地的46%，日本的私有森林占全國總林地的50%以上，巴西和哥斯達黎加的私有森林比例也較高，由此可見私有森林在國家中發揮著重要的生態功能，因此妥善解決私有森林生態效益補償問題，直接關系該國家森林生態補償制度的成功與否。

（四）建立多樣性的森林生態效益補償資金來源

不同的國家建立了不同的資金來源和融資渠道，其方式越來越多元化，從而能夠對森林生態效益補償的落實籌集足夠的資金。如哥斯達黎加，該國是森林生態效益市場補償較成功的國家之一，其森林生態補償資金主要來自燃料稅，同時還與私有企業簽署了協議，采用發行債券和票據和碳補貿易等多樣性的方式以拓寬生態補償資金來源；德國是一個以政府補償為主的典型國家，其主要通過稅收和各種融資等經濟措施以及提供穩定的資金來用于森林生態補償；美國政府除了依靠退耕工程項目補償農民外，還發展森林生態系統服務市場以拓寬森林生態補償資金來源；巴西的生態補償資金來源同樣具有多樣性，如采用合法儲存量的可貿易權和征收生態增值稅等方式擴大森林生態補償資金。

發展和保護森林生態環境最主要解決的問題就是如何完善森林生態效益補償制度，隨著《森林法》的再次修訂與實施，有關的理論研究也如雨后春筍般的出現，生態效益補償制度已經開始被人們所重視，生態效益補償實踐也在全國各個地方逐漸展開。但我國目前缺乏一套完善的法律制度、甚至是只有一部完善的單獨立法來規定森林生態效益補償的標準、主體、程序等一系列的內容，相關的規定較為零散，地方上在處理相關問題時的依據主要為地方性法律文件，這些都不利于我國森林生態效益補償的推廣。因此完善我國的生態效益補償制度需要從立法出發，結合我國森林生態效益補償的實踐，總結國外森林生態效益補償的經驗，從而積極建設與完善我國的森林生態效益制度。

注釋：

①劉青柏，劉明國.林業分類經營中建立森林生態效益補償制度的必要性［J］.林業調查規劃，2005（06）：54-56.

②周洪，張曉靜.森林生態效益補償的市場化機制初探［J］.中國林業，2003（08）：2.