區域經濟發展背景下空港經濟區管理機構的法律屬性研究*

黃雪嬌

鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450015

一、問題的提出——深陷“派出機構”與“派出機關”之爭的空港經濟區管理機構該何去何從？

Mckinley Conway最早在“The Fly-in Concept”一文中闡釋了“空港經濟”的概念，John D Kasarda則提出了“第五波理論”和“空港都市區”（Aerotropolis）的概念。［1］空港經濟區是近年來出現的一種新型經濟發展模式，在管理機構性質方面未脫離學界對于開發區管理機構法律屬性的爭論。《國務院關于行政區劃管理的規定》是我國行政區劃管理的重要依據，屬于國務院發布的行政規范性文件，效力等級較低且內容抽象。國務院在制定《行政區劃管理條例》之前向社會公開發布的《行政區劃管理條例（草案征求意見稿）》共計36條，除了第22條提及“作為派出機關的開發區管理機構”之外，還有8條提及“派出機關”，但最終通過的《行政區劃管理條例》只有第10條提及“派出機關”。究其原因，一方面，根據《立法法》的原則和精神，下位法不得違反上位法，《行政區劃管理條例》作為國務院制定的行政法規，其效力低于憲法和法律。倘若將“作為派出機關的開發區管理機構”寫入《行政區劃管理條例》，面臨著因違反上位法而失效的風險，有違立法初衷。另一方面，《行政區劃管理條例（草案征求意見稿）》旨在解決我國經濟社會發展中因行政區劃產生的各種問題，通過區分“作為派出機關的開發區管理機構”與作為“派出機構”的開發區管理機構厘清開發區管理機構的法律性質和地位，但上位法確立的行政區劃框架結構中沒有“作為派出機關的開發區管理機構”合法存在的空間，導致《行政區劃管理條例》出臺后空港經濟區管理機構的法律性質仍然模糊。

二、對空港經濟區管理機構作為人民政府“派出機構”的質疑與反思

（一）法律概念模糊，設立依據無序

目前我國的派出機構主要包括兩類：一是由中央或者地方政府的職能部門設置的派出機構，比如國家海關總署設置的派出機構、地方政府職能部門設置的公安派出所等；二是由地方政府在特殊經濟區域設置的派出機構，空港經濟區管理機構就屬于這一類。學界傳統上討論的“派出機構”和“派出機關”在設立依據、設立機關以及權力范圍等方面的區別，主要是指第一類派出機構與派出機關之間的差異，即派出機關是由人民政府根據《地方人大和政府組織法》統一創設的、具有綜合行政執法權的行政主體；派出機構是由政府的職能部門依據《地方人大和政府組織法》以外的其他法律、法規、規章等的規定，依法設置的在某些特定領域行使行政執法權的行政組織，一般不具有行政主體資格。第二類派出機構事實上突破了傳統上“派出機構”和“派出機關”的區別，致使法律概念無法保持一致性和穩定性，可能會導致各類越權行為的出現。

（二）法律地位不明，權責劃分不清

第二類派出機構行使著廣泛的行政權力，作為行政管理者能作出大量的具體行政行為，還能通過行政立法手段發布行政規范性文件。此類派出機構所行使的權力與地方政府根據《地方人大和政府組織法》的規定行使的權力沒有本質區別。比如《天津港保稅區條例》是天津市人大常委會制定的省級地方性法規，管委會根據該地方性法規的授權在保稅區內行使廣泛的行政管理權，邏輯上看似合理，但深入剖析有很多問題，比如管委會是否有權發布性質上屬于抽象行政行為的行政管理規定？這種權限是否應有特別授權？管委會在作出行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政行為過程中，是否有權處理相對人的人身權和財產權？依靠管委會所屬地方政府能否實現有效監督目的？

（三）突破了傳統行政區劃的框架，越權普遍存在

一般認為，空港經濟區是由國務院或者地方人民政府批準設立的特殊經濟區域，主要目的在于發展地方經濟?？崭劢洕鷧^管理機構本質上是經濟發展的服務機構，地方人民政府根據地方性法規、地方政府規章授權開發區管理機構行使的權限范圍，應當以服務特殊區域經濟發展為基礎。但目前將開發區的行政管理權限幾乎全部一次性授權給管委會的做法，脫離了經濟開發區的設立初衷，使管委會成為事實上的一級政府，打破了傳統行政區劃的框架結構，使許多開發區成為行政法治監管的邊緣地帶，存在違法違規的風險。

三、區域發展背景下亟待厘清空港經濟區管理機構的法律屬性

（一）一種可能的方案——開發區轉行政區

面對開發區治理實踐與既有憲法秩序之間存在矛盾與沖突，有人提出逐漸取消開發區管理機構的建制，并在特定開發區設立縣級、鄉級政府以及街道辦事處的方案。［2］這種方案具有一定的合理性，可以在進一步完善的基礎上探索實驗。通過“實驗立法”的方式在空港經濟區所在區域重新進行行政區域劃分，是化解管委會地位合法性困境的一種科學選擇，也是解決在經濟區內設立法院、檢察院等機關建制合憲性問題的理性策略。實踐中，應當結合具體開發區的經濟發展狀況進行判斷，對于發展速度較快、對本地經濟貢獻較大的開發區進行行政區劃改革，使其管理機構獲得合法地位；對于發展速度緩慢、對本地經濟幾乎沒有貢獻的開發區應當逐步撤銷，還政于開發區所屬地方政府，該區域重新納入本地統一發展規劃，解決許多地方經濟開發區被荒廢、大量公共資源被閑置的問題。

（二）修正的方案——重置空港經濟區管理機構的法律屬性

近年來我國行政區劃建制無法協調、適應地方經濟發展的問題日益凸顯，行政區劃制度本身也在經濟社會發展中不斷呈現新的形態，空港經濟區管理機構就是一種典型表現。［3］2019年1月1日生效的《行政區劃管理條例》彌合了長期以來行政區劃管理工作中憲法和行政法規之間的斷層，就行政區劃變更的管理主體和程序等作出了規定，可惜最終通過的內容刪除了《行政區劃管理條例（草案征求意見稿）》有關“開發區管理機構”的內容，間接反映了我國進行行政區劃體制改革的困難性和復雜性。改革開放之初設立開發區主要是將其作為臨時性和過渡性的措施，但隨著改革開放的深入，開發區已經成為影響本地經濟發展的重要實體，開發區的各項管理機制已經成為“固定性和常態化的措施”。

在區域經濟發展背景下，要重塑空港經濟區管理機構的法律屬性，先要解決立法層面的問題。通過縱向性的區分《立法法》第1條至第6條分別確定的憲法原則、法治原則、民主立法原則和科學立法原則發現，一方面，前三個原則與科學立法原則屬于不同類的立法原則，科學立法原則強調事實的“合規律性”和手段的“合目的性”；另一方面，前三個原則之間存在某種位階關系，即憲法原則處于最高位階與法治原則一同構成了對具體立法目的的形成之民主立法原則的限制。［4］在空港經濟區管理機構的改革中，科學立法應當尊重事實規律，確保能在實踐活動中發揮效用，即使其能夠擺脫長久以來的“派出機構”與“派出機關”之爭，確保其地位合法、權責明確。同時，憲法原則應與法治原則一起為科學立法掃平道路，并對民主立法的實施進行監督和限制。