地方排水管理立法實踐研究*
——以《佛山市排水管理條例》為模型

曾海淇 錢錦瑩 陳婉盈 張佳聞

佛山科學技術學院法律系，廣東 佛山 528000

《佛山市排水管理條例》（以下簡稱“條例”）規范了佛山排水管理的規劃、建設、運營、養護，明確了政府部門及相關人員的法律責任。為深入了解佛山商戶對排水管理的處理措施及其意見，探討條例與實際生活的貼合程度，通過走訪餐飲商戶進行調研對其作出以下分析。

一、部分餐飲企業排水管理的現狀

此次調查選取了禪城區的一個大型餐飲店、兩個中型餐飲店、兩個小型餐飲店進行調研，通過詢問是否具備排水排污配置設施、配置原因、維護方法等問題入手，了解餐飲店排水的具體做法，讓商家根據實際情況發表看法和對具體規定的完善建議。

調查顯示五間餐飲店有主動配置隔油池，并有定期檢查清理，檢查清理間隔周期最長不超6個月。五間餐飲店均認為隔油池應為必備設施、有必要設立條例規范行為，避免造成嚴重環境污染。同時提出，條例實施頗有難度，部分商家環境保護意識薄弱，應加大宣傳力度，重視隨意排污危害，應給予商家相關技術扶持；條例罰款規定應設置梯度差異，根據該商戶的規模、營業額、損害結果嚴重程度區分罰款，具體問題具體分析。

二、排水管理條例的可行性分析

（一）法律政策層面分析

根據《立法法》第72條，《條例》的制定符合地方立法的范圍合法性要求。立法項目在立法主體的權限范圍內，《條例》所涉的排水管理以及相關設施的規劃、建設，為城鄉建設與管理方面的事項；而《條例》所涉的污水處理以及相關設施的運營、養護行為，亦是環境保護方面的事項。

《條例》在立法原則和立法精神與上位法相一致，與其效力較高的法律規章《水污染防治法》、《行政處罰法》、《城鎮排水與污水處理條例》、《城鎮污水排入排水管網許可管理辦法》等并未“抵觸”，在具體制度設計中做到合法合理。結合佛山實際，體現地方特色，以解決佛山實際問題為導向科學立法。

（二）結合佛山實際情況分析

由于佛山城市雨水、污水管網建設規劃不到位，污水收集處理設施配置少，對此，《條例》作出關于建設用地應當配置排水管理措施的規定，變更建設用地使用權人需合理規劃排水管理設施；若因行政區域規劃調整等原因暫時未配置排水管理設施且需要變更建設用地使用權人的，地方政府自然資源主管部門應當主動將排水管理設施納入統籌規劃。已竣工建筑物與居民區污水不與市政排水管網連接的，需分類整治。制定《條例》統籌規劃佛山排水管理設施符合佛山現狀，更符合城市排水管理發展，有效治理污水直排等問題，體現其實用性。

其次，對于佛山居民陽臺安置洗衣機和拖把池而產生大量污水的情況，《條例》規定，為防止生活污水亂排出導致水污染加重，陽臺應通過污水管網將生活污水排出，并逐步整改未配置污水管道的情況。據此，條例的眾多規定均是針對以往城市排水建設的不足結合佛山排水管理現狀，進一步完善水污染防治及城市排水法規體系。

三、對排水管理條例的制度探索

隨著我國對城鎮排水與污水處理事業的重視，佛山排水管理取得較大發展，但也存在以下突出問題。

（一）行政許可的主體適用范圍需進一步明確

《條例》第2條規定本條例適用于本市行政區域內排水及其設施，包括農業生產排水、工業廢水以及河道防洪管理，明確了條例的適用范圍，但對生活污水處理并未提及。而19條提到申請排污許可證的行政許可主體范圍包括從事工業、建筑、餐飲、醫療等行業的企業，但建筑、餐飲、醫療行業卻不在第2條列舉的范圍內。再者，條例規定本市行政區域內的排水都適用該條例，但缺少對美容美發、機動車清洗和補給燃油等廢水排放量大的行業的管理規定。位于佛山市行政區域內的上述行業污水管理當然可以由《條例》規制管理。但按照字面理解，其不屬于農業生產、工業廢水、河道防洪、建筑、餐飲、醫療的排水管理領域，只能被解釋為第2條中“本市行政區域內排水”或第19條中的“等”行業需排放污水的主體。因此條例涉及范圍內容的條文仍需進一步明確。

該問題可以通過修改第19條而得以解決，具體有兩種方式。第一，列舉式，即將對第19條的適用范圍通過列舉的方式列出。如《廣州市排水管理辦法》通過列舉制造、建筑、電力和燃氣生產等多個行業來明確規定辦理排水許可證的行政許可主體，通過將日常生活所能接觸的職業行業以列舉的方式確定行政許可主體的范圍，避免某個別行業未被提及而導致的法規適用模糊。第二，概括式，即用概括性的語言規定排水許可的適用范圍。如《深圳市排水條例》第31條通過以工業企業以外的其他生產、經營性質的排水單位和個人和向市政排水設施排放污水的條件概括規定，明確應申請排水許可的行政主體。兩者立法語言表達方式均可消除文字歧義，使特殊行業排水規范具備法律依據。

（二）全民監督監察體制需健全

《條例》第7和27條規定，通過建立、完善日常監管考核制度，監管排水管理設施的成本審計、運行維護維修、污水廢水處理效果、污泥后續處置等；通過設立高效便民的排水管理信息的公開化的資訊平臺，公開公示有關部門定期考核監管本行政區域排水管理的情況，以加強佛山排水管理設施的信息系統建設與統籌，實現與公眾息息相關的排水管理信息的及時告知和正當合理共享。上述規定雖然有效規制了政府部門辦公“不公開、不透明”的現象，但對于信息化平臺的建設以及監督考核制度的規定不夠明確，缺乏具體化的規定。

排水主管部門建立監管考核制度需接受公眾監督，考核制度也應通過聽證會等方式聽取公眾意見；排水管理設施的成本審計、運行維護維修、處理效果、污泥后續處置等監管，應由有資質的第三方出具客觀公正的核算證明、明確向社會公布的途徑。

（三）承擔法律責任的具體衡量標準需清晰

《條例》強化了建設單位對缺乏必要公共排水設施，違反雨污分流制度、緊急情況管理規則及危害排水系統安全等行為的法律責任。根據違法行為的具體情況，設置了警告、罰款、責令停產停業等行政處罰的責任形式。《條例》依法依規確定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。但承擔上述法律責任的衡量標準較為寬泛。

《條例》第五章法律責任中明確規定住宅房屋應配置與市政污水管網相接的污水管道，否則將面臨行政處罰。商品房隸屬于建設工程，《建筑法》對竣工驗收的建筑工程的質量標準、工程文件都作出了相應要求。在特別規定中，《住宅質量保證書》作為房屋交付必備文件，對其格式條款作了詳細規定，其應包含房屋質量等級、主要構造及保修內容期限等信息。上述法律法規對于商品房住宅驗收的量化標準規定，規范了開發商的工程建設，也保障了業主的合法權益。

反觀新出臺的《條例》，新建住宅陽臺設置污水管道和接入市政污水管網中的污水管道的具體設置方案并無明確指示，有導致落實不佳的可能性。對此倡議佛山排水管理主管部門和房屋質量監管部門共同及時作出污水管道設置的量化標準、承擔法律責任衡量標準的細致解釋，以便建設單位、排水單位和居民按排水管理統籌規劃進行內部外部監督管理。

四、結語

規范城市排水管理需各方落實配合，盡快出臺《條例》釋義，便于公眾準確把握、理解和操作。盡快出臺相關的配套政策，提供更多的幫助和技術指導，爭取貼合地方特色、滿足地方需求的《條例》落實。地方性法規需充分結合地方特色不斷制定、修改和完善，才能提高立法質量，對國家法制建設起到推動作用。隨著法治社會發展、地方性法規的普及，地方性法規的完善可謂任重而道遠，往后還涉及評估指標體系、司法適用等問題，均有待深究。