地震行政檢查的學理探析
——以防震減災法律規定為視角

強 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

行政檢查是行政法中的概念，由于我國理論界對其研究起步較晚，目前還沒有統一的稱謂。因此，在法律規定中，有關行政檢查的表述各式各樣，相應的，對行政檢查做專門研究的也不多，許多行政法學教材中并未提及行政檢查，即使有，論述也較簡單，對其進行專章介紹的就更少，在這種理論背景下，對特定領域內的行政檢查的學理研究更是少之又少，本文試圖以防震減災法律規定為視角，探析有關地震行政檢查的學理運用。

一、地震行政檢查的法制現狀

地震行政檢查的法律淵源較多，形式豐富，主要有：1．憲法。憲法是我國的根本大法，是具有最高效力的法律淵源。2．法律。以《中華人民共和國防震減災法》（以下簡稱防震減災法）為主要依據。3．行政法規。《地震監測管理條例》《地震安全性評價管理條例》等。4．地方性法規。以各省制定的防震減災條例為主。5．部門規章。《建設工程抗震設防要求管理規定》、《震后地震趨勢判定公告規定》等。6．地方政府規章。《甘肅省地震監測設施和地震觀測環境保護規定》《山東省地震活動斷層調查管理規定》等。7．地震行政規范性文件。因此，在法制層面，從法律到規范性文件，涉及地震行政檢查的規定較全面，有法可依，為地震執法人員開展行政檢查活動提供了合法依據。但同時，這些依據較為雜散，并且稱謂不統一，不易區分，尤其對行政相對人來說，較難尋求法律權利依據。

二、地震行政檢查在防震減災法律規定中的理論運用

（一）有關地震行政檢查概念的規定

地震工作主管部門是管理防震減災工作的職能部門，其行政執法權來源于法律、法規授權，是具備執法主體資格的行政主體，地震行政檢查屬于其依職權進行執法活動的重要內容，而有關地震行政檢查的概念，《地震行政執法規定》第十五條作了明確規定：“指地震行政執法機關對公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災法律、法規和規章，是否執行地震行政決定、命令等情況進行檢查的具體行政行為”。從該規定上看，地震行政檢查既包含是否遵守法律規定的行為，也包含是否執行決定的情況，屬廣義的行政檢查[1]，其概念等同于行政監督檢查，即是指具有行政監督檢查職能的行政主體，依據法定的監督檢查職權，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規和規章，以及是否執行有關行政決定、命令等情況，進行能夠影響相對人權益的檢查了解的行為[2]。因此，按照此處關于地震行政檢查概念的界定，在防震減災法律規定中對其稱謂、范圍理應界定清楚，不應混用，但具體規定并非如此。

實踐中，地震工作主管部門根據行政檢查的權責事項清單進行執法，比如中國地震局監管的主要行政檢查事項有10項，其中包含大部分省/市地震局的檢查內容，另外，一些省局還根據本省實際情況設定了其特有的檢查內容，隨著全面深化改革的不斷推進，各省的權責事項也在動態調整，這些行政檢查權責事項的設定依據來自防震減災法律規定，但有關地震行政檢查的稱謂在規定中的表述并不一致，如：對未依法進行地震安全性評估或未按照地震安全性評估報告結果進行抗震設防的行政檢查，《防震減災法》第七十六條將其規定為“監督檢查”；對侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施等行為的行政檢查，《地震監測管理條例》第五條將其規定為“監督管理”；對專用地震監測臺網和社會地震監測臺站（點）運行情況的行政檢查，《水庫地震監測管理辦法》第三條第一款、第二款將其規定為“業務指導和監督管理”；對防震減災知識宣傳教育工作的行政檢查，《防震減災法》第四十四條第五款將其規定為“指導、協助、督促”。因此，在防震減災法律規定中，有關地震行政檢查的稱謂有：監督檢查、監督管理、業務指導等，沒有作具體概念的區分，這與目前中國行政法學界對行政檢查尚未形成統一定義有關[3]。這樣雜亂的表述也與前段所述《地震行政執法規定》中關于地震行政檢查概念的稱謂不一致，且內涵范圍也有所差別。“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題”[4]，因此，要界定清楚地震行政檢查的概念。雖然以下所列舉的法律規定均被納為某項地震行政檢查事項的設定依據，但卻有本質不同：1．監督管理與地震行政檢查。《地震監測管理條例》第五條中規定的監督管理范圍更廣，不僅包含地震行政檢查，還包括其他內容，如常規性的事務管理等，而依據此條文設定的地震行政檢查事項是特定的，針對性更強。2．業務指導與地震行政檢查。《水庫地震監測管理辦法》第三條第一款、第二款處規定的業務指導更多的是提出意見或建議，不具有強制性，而行政檢查的結果具有一定法律效力。3．協助、督促與地震行政檢查。《防震減災法》第四十四條第五款處規定的協助，只是在無隸屬關系的基礎上的一種協作關系，而督促相對于協助程度較重，是一種工作方式，與地震行政檢查是部分與整體的關系。因此，從權責事項設定依據來看，防震減災法律規定中，地震行政檢查基本等同于行政監督檢查，還有些將其與業務指導、監督管理、協助、督促等內容混同，但實際，這些概念之間存在區別。

（二）有關地震行政檢查內容的規定

防震減災法律規定中有關地震行政檢查的稱謂雖然不統一，概念范圍不同，但在法條中能夠看出其屬于行政檢查的內容，然而，有些法律規定并沒有明顯用詞可以將其歸類為行政檢查：如對專用地震監測臺網和社會地震監測臺站（點）運行情況的行政檢查，依據《防震減災法》第二十一條：“地震監測臺網不得擅自中止或者終止運行。”如果不參考中國地震局監管事項清單，單從此條規定中并不能看出其屬于對地震行政檢查的規定；又如，對外國組織或個人在華從事地震監測活動的行政檢查設定依據來自于《防震減災法》《地震監測管理條例》對其設定的行政處罰，并沒有對其進行專門的地震行政檢查相關規定。這種情形不僅增加了地震執法人員對依據的不確定性，對行政相對人也是一種認知挑戰。

（三）有關地震行政檢查結果的處理規定

通過對防震減災法律規定進行梳理，發現對違反地震行政檢查規定的，若發現問題，一般是責令改正，在逾期不改正的情況下，才進入到處罰程序，這就說明，地震行政檢查主要出發點是積極促進行政相對人的某些工作活動，提高并增強其守法觀念[5]。即使進入處罰程序，也以罰款為主，可見，地震行政檢查的處理方式較為溫和。然而，如此易導致行政相對人對檢查結果不受重視，消極應對。如何更好地凸顯地震行政檢查的作用和價值，還是要從嚴格地震行政檢查結果為切入點進行探究。

三、對地震行政檢查的理論思考

（一）制定專門的地震行政檢查相關法規。針對地震行政檢查的相關內容雜散于各防震減災相關法律規定，稱謂不統一，范圍不清晰的問題，建議制定專門的地震行政檢查相關法規，為地震行政檢查活動提供清晰明確的法律依據。

（二）結合執法實際，重新梳理、界定地震行政檢查的概念范圍，統一審核，明確地震行政檢查在防震減災法律規定中的稱謂，清晰顯示有關地震行政檢查的內容，規范執法依據。

（三）地震行政檢查行為屬于具體行政行為，應當增加行政救濟途徑，完善糾紛解決機制[6]，使行政相對人權益也能得到更好地保障。

四、結語

地震行政檢查是一種重要的地震行政執法方式，不斷完善地震行政檢查理論基礎，是有效開展地震執法活動的前提，也是保障公共利益和公民、法人及其他組織合法權益的重要依據，在地震系統不斷推進法治建設的進程中，地震行政檢查應當凸顯出其自身的制度優勢，發揮其應有的作用。