加強邊境通道便道管控嚴防境外疫情輸入云南

（中共云南省委黨校 省情和資政研究院，云南 昆明，605111）

今年1月新冠肺炎疫情爆發以來，在中央的堅強領導和統一部署下，云南干部群眾齊心協力抗擊疫情，目前已取得了階段性的勝利。與此同時，境外特別是部分周邊國家的疫情形勢，又開始變得嚴峻起來。云南是個涉邊省份，與越南、老撾、緬甸三國接壤，還有眾多的國際航線，從而使云南面臨境外疫情輸入的新的壓力。日前，云南發布12號通告，推出了嚴防境外疫情倒灌的十條措施。根據我們課題組去年下半年對云南8個州市的出入境口岸和邊境通道的調研情況來看，國家級口岸（包括國際機場、邊境口岸、碼頭等）和少部分邊境通道都有比較完善的檢驗檢疫設施和比較完備的管控制度，應該能夠有效地控制境外疫情的輸入。現在的問題是，大部分邊境通道駐點機構不健全，駐點人員不足，基礎設施落后，管控合力不夠，非法出入境情況嚴重，更遑論是可以隨時出入境的不計其數的便道。這些情況給云南防止境外疫情輸入增加了許多的不確定性和危險性。因此，我們有必要加強邊境通道便道管控工作，嚴防境外疫情輸入云南。

一、云南邊境便道管控方面存在的主要問題

根據我們課題組去年下半年對云南8個邊境州市實地調查獲得的數據，云南共有邊境通道72條，其中，中緬邊境48條，中老邊境6條，中越邊境18條，邊境便道因為太多，大部分當地干部都說不出準確的情況，估計應在800—900條之間。目前我們只能用不計其數來形容。中緬、中老和中越邊境通道發展和管控中存在的主要問題包括如下三個方面。

（一）基礎設施建設總體滯后

總體而言，云南陸路邊境口岸通道的基礎設施建設，相較于我國沿海口岸和內陸地區仍有較大差距；對面國家邊境口岸通道的基礎設施建設相較于我國基礎設施也有較大差距。具體包括：

1.中緬邊境方面。其一，通道緬方一側公路通行條件較差。目前中緬通道緬方一側公路建設較為滯后，通道嚴重擁堵情況時有發生。其二，目前中緬邊境除少部分通行較密集的通道外，大部分邊境通道都沒有聯檢設施。隨著部分通道車流、人流增長迅猛，現有通道的基礎設施、通行能力已遠遠不能滿足當前及今后雙邊經貿和邊民生產生活需要。同時，由于地方財力有限，專項管護資金投入不足，通道基礎設施建設與維護比較困難，部分通道仍為鄉村林區沙石路，路面狹窄，平整度低，還有一些通道隨季節變化，雨雪天氣通行艱難，通行能力差。

2.中老邊境方面。目前中老邊境的通道中，牛洛河、曼莊、尚勇和勐滿通道已基本實現路面硬化，車輛通行條件相對較好，其它邊境通道基礎設施較差，隨著部分通道車流、人流增長迅猛，現有通道的基礎設施、通行能力已遠遠不能滿足當前及今后雙邊經貿和邊民生產生活需要。從外部環境看，老撾經濟社會發展程度低，與我國接壤的北部地區更是人煙稀少，沿線村莊少，公路基本都是年久失修，路況較差。

3.中越邊境方面。越方接壤省除老街外均為落后省份；中越邊境云南段地處山區，連接邊境城鎮的沿邊公路不夠通暢，阻礙了口岸、影響了通道功能的發揮；邊民互市點硬件設施不配套，發展層次低；中越通道附近小道、便道、渡口多，大量應該監控的區域、部位還未動工建設視頻監控系統，形成監控盲區、盲點，出現防范漏洞。

（二）通道管理機制不夠順暢

總體而言，由于中國與毗鄰國家在法律制度、管理機制、執行能力等方面的差異，雙邊管控不對等；同時，鑒于邊境通道管控的復雜性與機構調整、人員配置、資源配給不協調、不充分，致使通道管理機制不夠順暢。具體包括：

1.中緬邊境方面。由于中緬邊境線長，通道便道眾多，涉及通道管理的部門有移民管理局、公安、海關、外事辦、商務、農業農村和林業等部門，這些部門均有一定的執法權力，但各個部門尤其地方的職能部門責、權、利不明，部分邊境地區仍處在機構改革后的融合磨合階段，在管理中仍存在主次不分，思路混亂等狀況，造成推諉拖延等問題，嚴重影響業務工作的開展。另一方面，邊境地區相關機構、編制嚴重不足，難以適應日益嚴峻的邊境管控形勢需要。部分地區對邊境一、二線及轄區社會面管控主要還是依靠傳統的人力管控方式，邊境物防、技防措施滯后，難以有效應對復雜形勢。

2.中老邊境方面。通道管理機制方面與中緬邊境方面有不少相近的地方，在此不贅述。另外，中老邊境通道建設資金不足，由于地方財力有限，專項管護資金投入不足，通道基礎設施建設與維護比較困難，部分通道仍為鄉村林區沙石路，路面狹窄，平整度低，一些通道為季節性通道，晴通雨阻，通行能力差。

3.中越邊境方面。其一，邊界兩側治理失衡，云南邊境地區與越南邊境地區出現了以邊界線為劃分的社會治安治理脫節。造成治理失衡的一個重要原因就是國際間的法律壁壘，直接為國際執法合作帶來了阻礙。另一個原因是邊界兩側治理實力不對等，這是由國情差異帶來的客觀情況。其二，中越陸地邊界跨越云南、廣西兩省區，兩省區間通道管控模式存在差異，難以形成統一的管理機制；通道管控涉及到邊境檢查站、邊境管理大隊、工信商務局、海關、外事辦、各個接壤鄉鎮等，單獨依靠某一部門的力量收效甚微。實際工作中，各部門大多圍繞自己的轄區或執勤點開展工作，每個單位的工作理念、工作模式和工作方法也不盡相同，尚未形成持久的、有效的協作機制，難以形成管控合力，導致出現管控漏洞。

（三）通道管控存在安全隱患

總體而言，由于中國與毗鄰國家經濟發展、管理效能等方面的差異，同時又跟雙邊國家關系密切相關，可能給我方帶來一系列安全隱患，尤其是中越和中緬邊境。具體包括：

1.中緬邊境方面。其一，突發情況下大量邊民借助通道流入風險較大。由于特殊的地緣位置及復雜的民族、宗教、政治問題，長期以來中緬邊境地區始終存在各種安全隱患，加之緬甸政府與民族地方武裝頻發軍事沖突，戰事波及邊境地區，對我國邊境安全構成直接威脅。同時中緬邊境地區邊境通道、民間便道過多，田間小道縱橫交錯，乃至“一寨兩國”。邊境通道配套管理資源不足，遇到突發情況如戰爭、疫情爆發等，會有大量邊民從通道、便道涌入，對邊境地區造成巨大沖擊和影響。如2015年3月，緬甸空軍戰機突入中國境內，三次對中國境內投彈，造成5死8傷，其間至少有6萬人次緬甸難民進入云南邊境地區，檢疫防疫工作有時難以及時跟上。其二，“三非”人員借助通道便道流入問題仍較突出。在中緬邊境農村地區，跨境邊民的國家、國界觀念和依法持證出入境的法制意識淡漠，加之邊境地區無天然屏障，邊境線上村村相連、路路相通，且目前少量中緬邊境通道管理處于我方單邊管理狀態，邊境管控難度大，兩國村民之間的相互往來非常的頻繁，部分緬籍“三非”人員常常借助通道便道繞關避卡入境，客觀上為違法犯罪活動提供了新的便利條件和空間。有的在邊境一線進行盜竊、走私、販毒、拐賣婦女兒童等違法犯罪活動，更談不上檢驗檢疫了，從而嚴重影響了邊境地區社會穩定和公共衛生安全。

2.中越邊境方面。其一，人員跨境流動管控難度大。由于邊境地區無天然屏障，可通行便道多，邊民過耕、過牧、過獵、過居、過婚“五過”行為引發的邊境糾紛、毒品走私、拐賣人口、偷牛盜馬等邊境非法事（案）件時有發生；邊境地區勞動力缺乏，越南勞動力相對便宜（2018年起越南勞動力最低月薪為267—398萬越南盾，約合800—1200元人民幣），受市場驅動越方人員非法進入邊境縣務工現象突出；我方邊境地區大量女青年外出務工，導致部分貧困家庭男青年難找對象，由此滋生了非法跨境婚姻。其二，違法行為威脅國家安全。部分邊民對外籍人員入境習以為常，甚至對非法入境放牧、捕獵等行為不聞不問，有的甚至內外勾結開展違法犯罪活動。邊民對領土、主權意識淡薄，對邊境管理的政策、法律法規不了解；另一方面，相關部門對邊民治安防范教育做得不到位。通道便道過多，對國家安全包括軍事、公共衛生等方面帶來的影響，可能大大超過邊境貿易收入；便道過多，走私嚴重，未經檢驗檢疫的活體流入市場，例如禽流感、非洲豬瘟蔓延，導致邊貿擾亂內貿。

二、加強邊境通道便道管控，嚴防境外疫情輸入云南

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善獨立自主的和平外交政策，推動構建人類命運共同體”。2020年1月，習近平總書記考察云南時強調“要健全強邊固防工作機制，切實維護邊疆穩固”。緬甸、老撾、越南在中國對外開放、構建人類命運共同體和“一帶一路”建設中具有十分重要的位置。因此，謀劃邊境通道管控，既要服務于國家總體戰略安排部署，又要因地制宜、結合實際，做好境外疫情輸入云南的防控工作。

（一）加快邊境通道基礎設施建設

在中緬、中老、中越邊境地區，加快部分通行量較大通道的交通基礎設施、環境資源配套設施、通關便利化設施、邊境通道聯檢設施及場所、援外等項目建設。加快建設貨運通道國門聯檢樓配套設施、查驗區及貨場工程、自助通關工程、出入境指揮中心、海關前置攔截檢測作業區、邊民互市和跨境電子商務交易結算平臺系統網絡及卡口項目、通道抵邊檢查室等項目。加快推進部分通道公路改擴建項目及硬板路項目建設。在邊境一線通道、便道以及重要路口、重要路段安裝雙語宣傳警示牌，提醒邊民自覺遵守邊防政策法規，引導邊民持證合法出入境，提升邊防政策法規震懾力。

（二）加強邊境通道管理機制協調

1.中緬邊境方面和中老邊境方面。要深化各部門的協調合作。樹立“大防控，大安全”的理念，統籌協調移民管理局、公安、口岸、外事、海關、商務、農業農村、林業和鄉鎮等部門單位聯勤聯動，構建統一靈活的合作協調機制，充分發揮各成員單位在邊境通道管控中的積極性、主動性和創造性，提高通道管控能力。健全完善資源共享、渠道暢通、內容豐富、形式多樣的邊防區域警務合作機制，推動實現跨區域的治安防控協作以及基礎治理和執法方面的整體協作。充分發揮與緬甸互聯互通優勢和胞波情誼，與老撾互聯互通優勢的“四好”關系，建立完善的執法合作機制，積極開展國際警務執法合作，不斷加強信息搜集和互通共享。通過采取日常管控和聯合執法行動相結合等方式，提高打擊跨境有組織犯罪、處置邊境地區突發公共衛生事件的能力。

2.中越邊境方面。遵循“疏堵”結合、“放管”結合原則，構建“一口岸多通道”檢驗檢疫管理模式，把口岸所在地附近年貨運量達到一定規模的重點通道整合為口岸附屬通道；建立健全邊民補助增長機制，出臺抵邊地區農民或專業合作社種植、養殖補助政策，促進邊民守邊固邊；創新負面清單管理機制，加大違法成本，對于招聘越南工人不報備的企業、違規操作的勞務公司、走私的個人或者企業等加大處罰力度；改進邊防檢查服務工作，將邊防檢查工作窗口前移，為邊民合法往來、交易商品提供優質便利條件，同時最大限度地強化境外疫情輸入云南的管控力度。

（三）提升邊境通道管控安全保障

1.中緬方面。加強信息化建設，在邊境一線的通道、便道、山口、路口、橋梁以及檢查室周邊小路等重點區域安裝視頻監控設備，并積極探索運用“大數據”算法對入境人員進行科學管理。積極采用智能語音視頻監控系統，對邊境主要的通道、便道地區實施全天候的監控和智能識別人像系統。針對地形復雜的山區探索用3S（RS、GIS、GPS）技術與無人機進行偵查。加強出入境人員信息系統與公安信息系統平臺的有效銜接，對緬甸入境務工人員在我境內的活動形成系列動態數據，通過大數據分析技術及時掌握其基本活動情況，以發現潛在的邊境安全危險，實現有針對性的監管。

2.中老方面。充分發動群眾，依靠群眾，適當推行鼓勵政策，對提供線索者給予一定的獎勵。日常做到訪民、知民、親民、助民、安民、富民，守好通道，守好國門。以深化愛民固邊戰略為中心，從關注和解決民生問題入手，通過走訪服務群眾、實施關愛困難兒童工程，主動幫扶孤寡老人、殘疾人等弱勢群體，幫教轉化危安人員，創建愛民固邊模范村、推動民警兼任村官等舉措，全面提升群眾工作的能力和水平。著力預防化解社會矛盾、調解群眾糾紛，進一步夯實邊境管控的群眾基礎。要堅持專門工作與群眾路線相結合，積極創新探索富有時代特征和邊防特色的新路子，廣泛調動廣大人民群眾參與維護邊境地區安全穩定的主動性、積極性，著力打造“橫向到邊，縱向到底，專群結合”的立體防控體系，構建“人防”+“物防”+“技防”的管控模式和“軍警+警民+軍民”人防系統。

3.中越方面。加強兩國合作重在完善兩國邊境管理的相關條約，建立不同層次特別是高層次的警務合作。加強中越雙方會晤會談，互通邊境情況，完善軍警民管邊控邊機制，提高聯合打擊邊境地區違法犯罪活動，形成管邊控邊合力；雙邊進行深入探討和合作，努力探索共同治理和打擊跨境違法犯罪的最佳途徑和方式方法，并使其常態化；建立流動人口情報共享系統，以便雙方及時準確獲取流動人口情報信息，提高對跨境違法犯罪分子或團伙的打擊效率，有效降低跨境違法犯罪的多發事態。各級地方公安機關和出入境邊防檢查站及其分站等應積極爭取地方各級黨委和政府的支持，加大邊境地區物防與技防的經費投入，逐步完善邊界鐵絲網、電網和障礙墻等阻攔設施，逐步完善巡邏公路、暸望觀察設施、無線電雷達儀、視頻監控系統等監控設施，配備各種安全檢查設備。在各出入境通道應逐步建立集道路監控與動態監視于一體的視頻監控平臺，加大對出入境人員、貨物、交通運輸工具等情況的監控力度，做到科技先行。加強區域警務交流與協作，從聯絡機制、情報信息、查緝布控、治安聯防聯控、管轄區域協作、打擊違法犯罪、處置突發事件等方面加強磋商，消除阻礙，整合警務資源，全力維護邊境地區穩定和公共衛生安全。