論我國第三部門發(fā)展中存在的困境與出路

陶庭輝

安徽工業(yè)大學公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243000

在計劃經(jīng)濟體制下，政府管理一切，第三部門難以生存發(fā)展。上世紀八十年代改革開放后，為了適應(yīng)市場的迅速發(fā)展，政府職能也開始有所轉(zhuǎn)變，將其部分社會職能轉(zhuǎn)移給第三部門。同時，相關(guān)法律制度的出臺也規(guī)范了第三部門發(fā)展。因此近年來第三部門數(shù)量如雨后春筍快速增加，截至2017年底，我國共登記社會團體373194萬個，民辦非企業(yè)單位421567萬個，基金會6322個，共約80.3萬個，比上年增長14.3%，增速創(chuàng)十年來最高[1]。這些數(shù)據(jù)僅僅是容易統(tǒng)計到的登記的數(shù)量，相當一部分未登記注冊的社會組織沒有被統(tǒng)計但不能否認它們的存在。而在地理分布中，發(fā)達省份例如江蘇、廣東、浙江等數(shù)量遙遙領(lǐng)先，而西北、東北一些省份社會組織數(shù)量并不多，地域差異明顯。因此在當今社會，我們必須重視第三部門快速發(fā)展過程中伴隨的問題并加以解決，為其發(fā)展保駕護航。

一、第三部門在社會發(fā)展中的意義

（一）第三部門的界定

上世紀七十年代，美國學者T·?列維特提出了一個新的名詞“第三部門”。他認為自此之前社會中的組織僅僅被分為兩大類——公（政府）或私（企業(yè)），而在公與私之間依然存在大量的社會組織卻被人們忽略，這些組織主要工作就是解決公（政府）或私（企業(yè)）“不愿做，做不好，或不常做”的事，T·?列維特將這類組織統(tǒng)稱為“第三部門”[2]。1992年，科恩和阿爾托在《市民社會和政治理論》中確立了“國家——經(jīng)濟——公民社會”三分模型，隨后阿拉蒙對應(yīng)地提出了“政府——營利組織——第三部門”[3]，也就是如今我國學者普遍認可的“第一部門（政府），第二部門（企業(yè)）和第三部門（其他所有組織的集合）”。然而，不同國家對其理解也不完全相同。

在我國，“第三部門”還是一個較為陌生的概念，不論是學者還是官方都對其有各種各樣的稱呼，例如非政府組織、非營利部門、民間組織、民間團體、社會組織、群眾團體等。筆者較為贊同將第三部門稱為社會組織。另一方面，在中國特色社會主義治理模式和市場經(jīng)濟體制下，特殊的國情對第三部門在我國的發(fā)展有著關(guān)鍵影響。比如事業(yè)單位，既不屬于政府企業(yè)，其與政府職能緊密銜接，也與霍普金斯大學提出的非政府性、民間性等特征不符，而在我國事業(yè)單位應(yīng)當屬于第三部門的組成部分。如何對第三部門加以定義？陳振明先生的觀點被廣泛接受：第三部門是介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業(yè)，從而實現(xiàn)以服務(wù)社會公眾、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會公共部門[4]。

（二）第三部門發(fā)展的意義

1.有利于推動協(xié)商民主

第三部門中的各個社會組織將群眾的訴求集合到一起，廣泛地進行民眾、團體信息收集，并將“碎片化”的信息進行拼接、整合和系統(tǒng)化。這一作用在社會團體中最能體現(xiàn)，每個社會團體諸如工會、行業(yè)協(xié)會都代表了特定群體的訴求，一個人的呼聲在社會中很容易被淹沒，而一個行業(yè)的聲音是無法被忽視的，也在政府決策中具有一定的“話語權(quán)”。“十九大”報告將社會組織的作用納入?yún)f(xié)商民主體系之中更是直接明確了第三部門在我國政治民主參與中的重要地位。

2.有利于推動經(jīng)濟、文化發(fā)展

在市場經(jīng)濟發(fā)展中，社會組織可以充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，例如行業(yè)協(xié)會，一方面最了解整個行業(yè)的現(xiàn)狀和需求，通過對行業(yè)信息的整合分析并傳遞到每一個會員手中，及時掌握最新信息，有序發(fā)展；另一方面可以很好地為會員提供服務(wù)，解決簡單的問題，讓整個行業(yè)在良好的氛圍中競爭。同時，文化發(fā)展也是一個社會精神文明的體現(xiàn)，中華民族歷史悠久，傳統(tǒng)美德需要不斷發(fā)揚。慈善組織和民辦非企業(yè)單位都通過自己的方式不斷為社會提供服務(wù)，不以盈利為目的，奉獻社會，也倡導(dǎo)更多的公眾、組織參與其中。這些都是幾千年來無私奉獻、尊老愛幼、濟貧扶弱等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在今天的延續(xù)。

3.有利于化解社會矛盾

第三部門由于其獨立性、非政府性等特征，在處理社會矛盾的過程中具有獨特的作用。以社會團體為例，當政府的決策對特定人群產(chǎn)生不利影響時，社會團體可以直接與政府對話，協(xié)商一個妥善解決的方法。每個社團成員都會充分信任對話的公正性，因為社會團體內(nèi)部所有人的利益都牽扯在一起，因此協(xié)商的結(jié)果也會被普遍接受。而當不同團體之間出現(xiàn)摩擦時，每個社會團體派出自己的代表并及時談判，即使短時間難以協(xié)商一致，至少可以遏制矛盾的升級，避免負面社會影響。當社會團體內(nèi)部成員之間發(fā)生糾紛時，公力救濟會耗費大量的事件和金錢，但社會團體的理事會或者秘書處成員均可出面調(diào)解，他們是由會員選舉任命，有較高的威望，在調(diào)解內(nèi)部糾紛時也會更容易說服矛盾雙方。

4.有利于促進生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)一直是近幾年政府工作的重點，黨的十八大將“生態(tài)文明”列入“五位一體”總體布局。在生態(tài)文明保護過程中，第三部門尤其是環(huán)保組織所作的貢獻是不可忽視的。一方面是向公眾宣傳，開展自然科普、環(huán)境教育等社會活動讓更多人了解到環(huán)境保護的重要性；另一方面是發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，對組織活動范圍內(nèi)的環(huán)境進行檢測，協(xié)助政府對企業(yè)排氣排污進行評估，甚至可以提起公益訴訟。還有一些公益組織致力于生態(tài)體系的保護，例如對瀕危動物的救助，也為生態(tài)文明建設(shè)貢獻了自己的力量。

二、我國第三部門發(fā)展中存在的困境

（一）資金缺乏

資金缺乏是第三部門面臨的主要問題。任何組織的生存發(fā)展都離不開資金支持，而第三部門的非營利性這一特點對其資金來源產(chǎn)生了很大限制。雖然看上去每個社會組織都可以從不同的渠道籌集資金，但在現(xiàn)實中，除了少數(shù)背后有雄厚資金的企業(yè)或個人支持，或者非常知名的慈善機構(gòu)、基金會可以獲得較多的公眾募集資金外，其他社會組織的資金是較為匱乏的，多數(shù)都要依靠政府的資助才得以生存。以環(huán)境保護組織為例，其中將近70%環(huán)保組織沒有穩(wěn)定的資金來源，近40%工作人員沒有薪酬發(fā)放，超過半數(shù)員工無五險一金等福利。財政支出對第三部門的支撐是極其有限的，一方面限制了第三部門的擴展，不利于其部門功能的實現(xiàn)；另一方面組織之間也會產(chǎn)生競爭甚至淘汰，不利于第三部門發(fā)展。

（二）人才稀缺

當今社會人們的生活壓力巨大，工資報酬是多數(shù)人尋求工作的第一條件，絕大部分社會團體都無法滿足人才的高工資要求。同時，我國第三部門剛剛走進社會大眾視野，人民對其認知不足，不了解第三部門的職能是什么也不了解其工作人員需要做些什么，在就業(yè)選擇上較為冷門。相比在美國，比如慈善組織的員工，在社會中具有良好的評價，雖然沒有較高的工資，但可以支付其合理的報酬，人們會認為這是一個很光榮的職業(yè)，職員具有較高的社會地位。這會吸引很多人才選擇這份職業(yè)。其次，在我國第三部門內(nèi)部，工作人員質(zhì)量參差不齊，低學歷和老齡化現(xiàn)象也是非常嚴重的問題，這導(dǎo)致內(nèi)部工作效率低，管理松散，也很難有創(chuàng)新和發(fā)展。而在一些可接受社會捐贈的組織，面對大量資金，缺乏法律常識的員工可能會涉及經(jīng)濟性犯罪。

（三）獨立性不夠

獨立性是第三部門一個重要特征，即這些組織不依附于政府和其他組織，可以自己獨立開展活動。社會組織在各自職能的發(fā)揮中不受利益驅(qū)動的影響和長官意志的支配，能夠真正代表自己或自己想代表的利益群體，在獨立意志的指導(dǎo)下制定宗旨、目標并努力實現(xiàn)。如社會團體可以為自己代表的利益集團發(fā)聲，與政府對話，維護行業(yè)利益，緩解社會矛盾；基金會、慈善組織可以把募集到的資金用在章程規(guī)定的地方，也使得需要的人能夠雨露均沾。但在現(xiàn)實中，正如上文所言，大多數(shù)社會組織主要依賴政府的財政撥款生存，不言而喻，其生存發(fā)展均在政府的“控制”下，甚至很多活動都是行政機關(guān)的意志表現(xiàn)，沒有自己的獨立性。這些組織與政府對話可能要轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥犜挕保@是對內(nèi)部人員的不負責。

（四）公信力不足

公信力問題在慈善組織上顯得較為嚴重。公眾捐款是大多數(shù)慈善組織資金的主要來源，這也被認為是“第三次分配”。公眾希望利用慈善公益方式貢獻自己一份力量，幫助改善窮人生活、教育和醫(yī)療條件等。而慈善機構(gòu)近年來問題頻發(fā)，使公眾對其信任大打折扣，人們本來對公益慈善組織是非常信任的，也愿意付出自己一份力量，當這些違反社會基本道德準則甚至法律法規(guī)的事件發(fā)生時，對慈善機構(gòu)公信力的影響是毀滅性的。另一方面，慈善組織運作不透明，信息披露不足也使公眾質(zhì)疑聲越來越大。每個捐贈者對自己捐的錢都干了些什么應(yīng)當享有知情權(quán)，而很多慈善組織都無法完全做到信息披露。據(jù)統(tǒng)計，全國真正披露過慈善信息的慈善組織僅達到25%，很多慈善組織有自己的官方網(wǎng)站，但公眾無法從中了解想得到的信息，即使請求慈善組織信息公開也得不到回復(fù)。

（五）監(jiān)管不到位

監(jiān)管不足表面看上去與政府干預(yù)過多相矛盾，實則是兩個問題。政府對第三部門的干預(yù)旨在讓第三部門在其意志下運行，而如何運行，結(jié)果怎樣，甚至有沒有違反法律法規(guī)等內(nèi)部運作問題不是政府干預(yù)層面所關(guān)心的。監(jiān)管不足的問題在多方面得以體現(xiàn)。首先，法律法規(guī)不完善。任何一個社會組織都應(yīng)在法律法規(guī)的框架下運行，而第三部門在我國剛剛興起，法律法規(guī)對其規(guī)定自然會有很多問題和不足。最基本的連“第三部門”這一概念都沒有官方界定，沒有完善的法律制度，對第三部門的監(jiān)管會很無力。其次，在外部監(jiān)督上，監(jiān)督主體過多。最后，社會監(jiān)督缺失。由于第三部門在我國公民心中的存在感普遍不高，那些與其無直接利益相關(guān)的人群即使有監(jiān)督權(quán)也很少主動行使。

三、完善第三部門發(fā)展保障體系

（一）拓寬自身籌資渠道，政府加強對第三部門支持

相比其他社會組織，基金會、慈善組織對資金的需求更加迫切。這些組織不能被動地等待社會捐贈，而是要通過開展各種活動擴大自身的影響力，例如和企業(yè)合作，開發(fā)公益項目；走進街頭、校園，宣傳自己組織。對于籌集到的資金，應(yīng)該交由相關(guān)專業(yè)人士，在法律法規(guī)的許可下進行保值、增值。而社會團體、民辦非企業(yè)單位也不能過于依賴政府撥款，應(yīng)當不斷調(diào)整內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)，適應(yīng)自身發(fā)展。政府除了通過財政支出支持第三部門的發(fā)展，通過稅收激勵政策倡導(dǎo)公眾、企業(yè)向有關(guān)組織捐贈也是必不可少的。

（二）加強社會宣傳教育，培養(yǎng)專業(yè)化人才

社會組織生存的動力是為社會奉獻的精神，而這一優(yōu)秀的品質(zhì)應(yīng)該是大力宣揚的，第三部門不應(yīng)該“孤軍奮戰(zhàn)”，而需要全民參與。在美國，志愿者遍布各個角落，志愿服務(wù)精神深入人心，做志愿者成為一個國家的文化傳統(tǒng)。國家應(yīng)從每個公民學生時代就鼓勵參與社會志愿服務(wù)，培養(yǎng)每個孩子的綜合素質(zhì)，不能以文化課成績一錘定音。大學教育里，應(yīng)當設(shè)立更多相關(guān)課程培養(yǎng)專業(yè)化人才，彌補社會組織的專業(yè)人才空缺。在社會中，政府應(yīng)當幫助宣傳第三部門，支持有益的活動，培育樂于奉獻的社會風氣，也使更多公眾增強對其認知，提升第三部門在人們心中的地位。這樣更多的人才會加入第三部門，給其注入新鮮的血液；更多的志愿者也會參與其中，更好地在社會中發(fā)光發(fā)熱。

（三）與政府形成“伙伴”關(guān)系

在美國和歐洲，政府和第三部門的關(guān)系變化是兩條完全相反的發(fā)展道路，但最終都殊途同歸，形成了緊密的合作伙伴關(guān)系。當然，我國要以自身的國情為基礎(chǔ)，不能照搬照抄西方的經(jīng)驗，政府放任權(quán)利任由第三部門發(fā)展或嚴加管制使其寸步難行。但在政府難以管理好的領(lǐng)域，即政府市場都失靈的部分，可以給第三部門一定的空間，減少對其干預(yù)，發(fā)揮第三部門獨特的功能。形成政府、市場、第三部門各司其職，為人民美好生活的追求貢獻一份力量。例如行業(yè)內(nèi)部競爭矛盾，可以交由行業(yè)協(xié)會從中調(diào)解。另外，政府也應(yīng)加強與第三部門的合作，二者在我國社會中應(yīng)該攜手共存而不是互相對立，同時通過一系列政策給予第三部門良好的發(fā)展環(huán)境。當然，社會組織內(nèi)部也要逐步改變行政化傾向，減少對政府的依賴，遵循自身的發(fā)展規(guī)律，找到有利于自身的發(fā)展道路。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強監(jiān)管

在監(jiān)督管理上，首先要加強第三部門的內(nèi)部監(jiān)督，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，保障監(jiān)事會的有效監(jiān)督，建立規(guī)范公開的財務(wù)管理制度，慈善組織、基金會要建立捐款物公示制度。其次完善對第三部門的外部監(jiān)督，隨著第三部門發(fā)展過程中問題的不斷出現(xiàn)，立法機關(guān)應(yīng)當及時完善法律法規(guī)，彌補制定法中的不足。使第三部門從成立到消亡都有法可循，在違反法律法規(guī)時，也有明確的責任承擔，通過制度配套規(guī)范其發(fā)展。上級監(jiān)管部門不能權(quán)利交叉難以實際監(jiān)管，應(yīng)明確監(jiān)管范圍，附有相關(guān)問責制度。鼓勵社會公眾對第三部門的監(jiān)督，尤其是慈善組織、基金會，這樣在監(jiān)督過程中也能提升公眾對其公信力。

四、結(jié)語

毋庸置疑，第三部門是一個健全的社會體系中不可缺少的一部分，雖然我國近年來第三部門快速發(fā)展，但隨之暴露的問題也越來越多，如何解決這些問題才是當前第三部門發(fā)展的關(guān)鍵。縱觀近百年來第三部門在世界多國的發(fā)展史，一路上也歷經(jīng)坎坷，在任何國家都是一個不斷探索的過程，我們沒必要照搬照抄但值得借鑒。習近平總書記在十九大報告中強調(diào)，新時代社會矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，我們追求美好的、美麗的生活，這也和社會組織的使命相契合。路漫漫其修遠兮，相信在黨和政府的不斷探索和努力下，第三部門在我國將會蓬勃發(fā)展。