檢察機關加強生態環境司法保護研究

太原市迎澤區人民檢察院課題組

山西省太原市迎澤區人民檢察院，山西 太原 030000

一、檢察機關開展生態環境司法保護的手段

（一）重拳出擊，嚴懲破壞生態環境刑事犯罪

《中華人民共和國刑法》第六章第六節規定了破壞環境資源保護罪，污染環境、非法處置進口的固體廢物、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物、濫伐林木等犯罪行為均在其列。檢察機關面對破壞生態環境的犯罪行為，首先是履行批捕、起訴的職能，以高壓態勢從嚴打擊犯罪，對社會影響大、群眾反映強烈的破壞生態環境犯罪，特別是重大環境污染事故，采取提前介入的方式引導取證，做到依法快捕快訴，形成對破壞生態環境犯罪分子的強大威懾力。同時，檢察機關還可以開展立案監督，監督行政執法機關移送涉嫌破壞環境犯罪案件，監督公安機關立案，防止出現有案不移、有案不立、以罰代刑等問題。

破壞生態環境刑事犯罪，對生態環境造成的破壞具有一定程度的不可逆性、潛伏性和連續性，如果得不到及時的修復，不僅影響當代人的權利，更可能危及代際公平和權利［1］。為貫徹落實生態檢察恢復性司法理念，各地檢察機關探索使用以勞代償、補植復綠、打造公益林等多種方式追究行為人的責任，既讓行為人承擔生態修復的責任，又起到了現身說法的警示作用。

（二）精準監督，切實做強公益訴訟檢察工作

檢察公益訴訟作為新興事物，2015年7月開始在北京、內蒙古、吉林等地正式啟動試點工作，2017年7月在全國檢察機關全面鋪開，經過五年的實踐與探索，已經取得了長足的進展。公益訴訟分為行政公益訴訟與民事公益訴訟，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條對此項工作進行了專門規定，明確了人民檢察院發現生態環境領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟；發現破壞生態環境損害社會公共利益的行為，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟，具體而言，民事公益訴訟的訴訟請求可以包含要求行為人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等一種或多種責任。

線索發現難、來源渠道窄曾是制約公益訴訟檢察工作發展的最大難題，對此，檢察機關采取了多種務實創新的舉措，如聘任人大代表、政協委員、律師等熱心公益人士作為公益觀察員提供線索、構建“網格化+公益訴訟”信息共享模式、鏈接12345便民服務熱線信息數據等，多路并進，基本解決了公益訴訟案件線索少的難題。但是，生態環境領域公益訴訟案件范圍包含大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、破壞動植物生存環境、破壞海洋生態環境等多種污染環境、破壞生態的行為，案多人少的矛盾、污染環境的行為具有反復性、行政機關整改簡單化等問題逐漸凸顯，仍需在今后的工作中進一步完善。

（三）多措并舉，推動形成生態環境保護合力

1.支持社會組織提起公益訴訟

根據《中華人民共和國環境保護法》第五十八條的規定，對污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以成為訴訟主體，向法院提起訴訟，如自然之友訴現代汽車尾氣污染達成公益信托協議案，該案已入選第九屆（2019年度）十大公益訴訟案。2019年7月，最高人民法院環境資源審判庭成立五周年新聞發布會上公布了一組數據，2015年1月修訂后的環境保護法實施以來，依法受理社會組織提起的民事公益訴訟案件298件，審結119件；從2015年7月檢察機關提起公益訴訟試點開展以來，依法受理檢察公益訴訟案件3964件，審結2796件。從數據的對比中可以看出，檢察機關提起的公益訴訟案件數量遠遠高于社會組織，其主要原因是，社會組織在提起訴訟時面臨專業能力、訴訟成本、資源分配等諸多問題。依據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規定，社會組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴，檢察機關助力社會組織提起訴訟，整合辦案資源，對于推進環境民事公益訴訟落到實處具有重要意義。

2.做好行政爭議化解工作

行政機關與行政相對人就環境保護問題形成行政爭議，在此過程中檢察機關可以及時介入，積極開展審前調解工作，通過征詢雙方意見，在查清案件事實、準確適用法律、耐心釋法說理、綜合運用監督方式的基礎上，前移矛盾化解端口，將行政爭議化解在審前，節約司法資源，在推進環境綜合治理中體現檢察擔當。

3.深化行政非訴執行監督

在行政機關作出行政決定后，行政相對人拒不履行該行政決定確定的義務，在法定期限內又不提起行政復議和行政訴訟，沒有強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行。檢察機關依法對人民法院行政非訴執行的受理、審查、裁定、實施等環節進行監督，以促進人民法院公正司法和行政機關依法行政，維護被執行人的合法權益。

二、檢察機關開展生態環境司法保護的難點與困境

（一）環保法治宣傳力度有待強化

發生諸多破壞生態環境違法及犯罪行為，群眾缺乏環保意識是主要原因之一。部分群眾與企業生產者對大自然的敬畏不足，片面追求經濟效益，對生態環境造成了嚴重損害，更有甚者法律觀念淡薄，已觸犯刑法卻不自知，其他群眾對于未直接損害個人利益的行為舉報積極性不高，維權意識不強。如最常見的非法傾倒大量垃圾污染環境的行為，行為人多采取夜間行動、分散堆放的方式，作業地點選擇在遠離市區的村鎮與山林中，垃圾堆積后用黃土覆蓋，分層碾壓，形成多座名副其實的“垃圾山”，行為人因利益驅動實施非法傾倒垃圾的行為，當地村民抱有事不關己、高高掛起的態度，甚至有利益牽扯而不予舉報，導致違法犯罪打擊存在困難。檢察機關公益訴訟職能不被多數群眾所知曉，社會認知度和公眾參與度較低，亟須加強宣傳力度以暢通與群眾的溝通渠道。

（二）司法鑒定機制有待健全

生態環境損害司法鑒定是檢察機關提起環境公益訴訟的關鍵證據和重要輔助手段，但是鑒定機構數量少且分布不均、鑒定周期長、費用高等問題依然存在，尤其是對生態修復補償金的鑒定方法及標準等缺失統一標準，嚴重影響了檢察機關辦理該類案件的質效。如某非法收購珍貴瀕危野生動物案，涉案綠海龜已由野生動物救護中心予以接收，并放于動物館中進行隔離飼養，經鑒定，該綠海龜總價值為十萬余元，但是檢察機關確定賠償責任時，生態修復補償金的認定金額成為最大難題。非法捕獵、收購珍貴瀕危野生動物，該野生動物未死亡的，實踐中普遍存在三種做法，第一種是直接依據涉案野生動物的價值確定生態修復補償金的計算標準，支持此種做法的有全國海事法院受理的第一起涉海龜的民事公益訴訟案，該案例認為，國家關于野生動物價值的認定標準是綜合考慮了水生野生動物物種經濟、研究、生態、社會、遺傳資源等各方面的價值，從而規定國家二級保護動物的價值按該動物物種資源保護費的6倍計算，涵蓋了野生動物資源和海洋生態環境恢復所需的費用支出；第二種做法是對于放生的野生動物活體價值不計入野生動物資源損失和生態修復損失，僅對野生動物死體根據其鑒定價值計算生態修復金額；第三種是借助專家意見，并依據相關法律法規，確定生態資源受損狀況和賠償數額，如江蘇省常州市金壇區人民檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品刑事附帶民事公益訴訟案即是此種做法。三種不同的計算方式，得出截然不同的生態修復補償金的金額，由于缺失統一的鑒定標準，加之鑒定機構和專家難以滿足案件辦理需求，可能導致出現鑒定空位的現象，失去最佳辦案時機。

（三）行政機關職能有待明晰

長期以來，我國關于執法事項和執法主體的規定散見于多部法律法規中，導致部門之間職責分散交叉、多頭重復執法的問題突出。如《中華人民共和國水法》第十二條、第六十六條規定了縣級以上地方人民政府水行政主管部門對水資源的統一監管職責，在渠道內堆放阻礙行洪的物體的，由該部門或者流域管理機構依據職權處罰；但是根據《中華人民共和國水污染防治法》第九條、第八十五條的規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理，在渠道堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的，由該部門作出處罰。兩個行政機關對于渠道內堆放污染物的行為均負有統一監督管理職責，職責交叉重復，易出現相互推諉的問題。

（四）兩法銜接平臺有待完善

當前各地檢察機關均與相關行政機關建立了“兩法銜接”工作機制，但缺乏統籌協調規劃，該機制大多停留在文件上、紙面上，平臺虛置，數據壁壘導致的“信息孤島”現象依然存在，案件在行政機關、檢察機關與審判機關之間的流轉并未達到信息共享的預期效果，無法滿足辦案需求。究其原因，一方面是行政機關擔心其作出的行政決定、行政處罰等全部進入司法監督視角，暴露出監管問題可能會被問責，加之行政執法信息錄入煩瑣，故在提供案件信息時有所取舍，不愿意與檢察機關達成更深層次的合作［2］；另一方面，行政執法與刑事司法取證標準不一，出現銜接不暢、取證難的問題，線索信息不能轉化為刑事案件，無法進入刑事訴訟環節。

（五）檢察建議剛性有待提升

截至2020年10月，最高檢堅持以人民為中心的工作導向，共向有關國家機關制發4份檢察建議，分別是針對校園安全管理不到位、民事送達程序違法、強化金融違法犯罪行政監管不足、“窨井蓋吃人”問題四個方面，每一份檢察建議都發揮了良好的示范引領作用，將“軟監督”做到了剛性。但是，省市區三級檢察機關仍以公益訴訟案件數量作為重要的考核指標，在一個辦案部門負責民事、行政、公益訴訟“三大檢察”的現狀下，檢察官容易走入“唯數據論”的誤區，案件數量考核的“指揮棒”一定程度上影響了案件的質量和效果，導致檢察建議剛性不強。同時，檢察建議本身是柔性的監督方式，不具有法律保障的強制力，其性質和定位制約了其剛性的提升。

三、加強檢察機關生態環境司法保護力度的完善路徑

（一）加強法治宣傳，濃厚環保氛圍

檢察機關要積極開展進社區、進企業、進學校等法治宣傳活動，深入相關行政機關和重點鄉鎮、農村，采取發放宣傳手冊、現場宣講等多種方式，并通過廣播電視、報紙、網絡、兩微一端等媒體，結合實際辦理的典型案例，以案釋法，反復宣傳，必要時多部門聯合開展宣傳活動，建立生態環境保護多維宣傳機制，形成各部門分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局，引導群眾和企業生產者提高環保意識和法治意識，共同參與生態文明建設。

（二）強化協調溝通，形成保護合力

生態環境保護工作涉及部門眾多，專業性強，法律法規具有分散性特征，僅憑檢察機關單兵作戰不是良策，需要多管齊下，推動形成生態環保工作“一盤棋”格局，才能達到良好效果。檢察機關要主動到生態環境局、城鄉管理局、林業局、國土資源局等部門進行調研走訪，就信息共享、聯席會議、案卷查閱等問題達成共識，建立健全保護生態環境的長效工作機制，確保制度供給到位，同時了解各單位行政執法情況及問題所在，并就辦案中的專業性問題開展雙向咨詢，更新理念，統一執法司法標準，督促行政機關正確把握經濟發展和生態保護之間的平衡關系，形成生態環境保護合力。

（三）推進辦案一體化，掀起全面攻勢

生態環境檢察專項工作分散在檢察機關各部門之間，刑事案件與公益訴訟案件的辦理分屬不同部門，由不同檢察官具體承辦，案件信息無法達到無縫銜接的效果，建議仿效未成年人檢察部門與公益訴訟部門聯合辦案的機制，探索建立生態環境辦案組，囊括刑事、民事及行政、公益訴訟檢察職能，使生態檢察工作走向專業化道路，集中辦理一批典型案例，積極回應群眾對良好生態環境的需求和關切。

（四）統一鑒定標準，規范辦案環節

司法鑒定作為辦理破壞生態環境案件中的一個重要環節，諸多問題層出不窮，應出臺相關法律法規，從國家層面推進環境損害司法鑒定機制的構建，統籌發揮各類技術鑒定機構的作用，規范環境損害司法鑒定行為及收費標準［3］。鑒定費用通常需要檢察機關先行墊付，沒有鑒定經費保障，生態環境司法保護工作難以深入，建議給予環境保護辦案經費專項預算，促進環境損害司法鑒定中相關問題的盡快解決。

（五）緊盯效果落實，提升建議剛性

打鐵還需自身硬，增強檢察建議的剛性不在于增加提出數量，而在于精、準、實，注重對一類問題的總結分析，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞，解決一批問題，一份說理充分的檢察建議書能夠凸顯檢察機關的作為，樹立檢察機關的權威和良好的社會形象。最高人民檢察院張軍檢察長曾表示：“檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況。不管是一年、兩年都要督”，要經常性地回頭看，緊盯效果，持續督促行政機關依法全面履職，確保檢察建議的質量高、效果好，以此提升檢察建議的剛性。