行政處罰案例類型化研究
——基于29 份公報案例的分析

新疆大學，新疆 烏魯木齊 830000

一、研究目的與意義

行政處罰作為最重要的一類具體行政行為，其應用范圍幾乎涉及行政管理的各個領域，成為國家管理各項行政事務的一種重要法律手段。但至今我們仍缺少一個較為全面的關于行政處罰的實證研究。相較于己有研究著重闡明行政處罰制度內的各種理論或以個案研究為切入點，筆者則利用最高人民法院公報整理出的29 份數據，作類型化分析，試以從另一視角來發現實務中存在的問題，并提出解決完善的建議。

二、行政處罰案件的類型化分析

（一）數據的由來

《最高人民法院公報》是最高人民法院公開發布司法解釋、典型案例等各類重要司法信息的權威載體，在指導審判實踐、宣傳法院工作等各個方面發揮重要的作用。本文選自的案例來源于公報上的裁判文書選登及案例部分。截至2019 年底，公報共發布了118 個行政訴訟案例，由于公報上收錄的行政案件并非都是由最高人民法院作出的，各地法院行政案件案由的確定和表述也不盡一致，因此，單從一個案件的標題不一定能判斷出案例是屬于哪個類別。筆者通過認真閱讀和對案件事實內容的分析，最終確定了29 個行政處罰案例。

（二）數據的類型化分析

本次研究主要通過對案件進行分類整理，從數據直觀地分析實務中行政處罰案件的處理情況。

1.案例的發布時間

自1985 年創刊以來，雖然每年發布的行政案例有限，但幾乎每年都有1 至2 個行政處罰案例，以1989 年以及2006 年兩年發布的行政處罰案件較多，1989 年發布了4 個、2006 年發布了5 個。數據表明行政處罰是行政機關應用廣泛的一種具體行政行為，在履行社會管理職能中發揮著重要作用。

2.行政處罰作出機關

按照作出行政處罰的行政主體進行分類，得到表1 的統計結果。

從表1 可以明顯看出，工商局作出的行政處罰案件最多，其次是海關、公安局、稅務局、勞動教養管理委員會等。與行政相對人生活息息相關的便是以上幾個行政機關，因此這些機關作出的行政處罰也是最多的。

3.行政處罰作出的種類

《行政處罰法》第八條規定了七種處罰種類，根據對數據的整理發現，行政機關會根據情節處以2 種或2 種以上的處罰，其中最常用的處罰種類是罰款，有16 個案件，其次是處以沒收違法所得、沒收非法財物，有9 個案件。在法定種類外其他類別里，生活中還會出現的處罰有收容審查，查封，限期自行拆除等。

4.裁判結果

按照行政處罰裁判結果的分類，得到了表2 的統計結果。

如表2 所示，一審結案的有6 個，其余案件都進入二審程序或者再審程序。

根據表2，駁回的案件有15 個，即法院維持行政處罰被告勝訴占51.7%，這表明行政機關基本能夠做到依法行使職權，合理行政。一審和二審撤銷行政處罰的案件有10 個，原告勝訴占34.5%，這表明人民法院在一定程度上能夠糾正行政機關作出的行政處罰行為，維護行政相對人的合法利益。還有13.8%的部分包括2 個部分撤銷或變更案件，2 個案件上訴后被撤銷，需原審法院繼續審理的案件。剩下有48.3%的案件是行政機關在進行處罰的時候，沒有合法合理的行使職權。那么作出不當的行政行為產生的重要原因之一就是行政機關的自由裁量權問題。

5.救濟方式

公民認為權益受到行政處罰侵害時，可選擇的救濟途徑是行政復議或行政訴訟。經過數據統計，有13 個案件當事人先復議后行政訴訟，其余16 個案件均是直接選擇了行政訴訟。這個數據可以看出行政復議作為一種內部監督方式，發揮的作用十分有限，行政訴訟成為行政相對人救濟的最后途徑。

三、行政處罰自由裁量權問題

（一）行政處罰自由裁量權

行政自由裁量權是指行政主體在法律法規規定的范圍和限度內，所享有的有一定選擇余地、可以自行斟酌作出行政處置的權力。通過上述分析，可以發現影響行政處罰結果的一個重要因素就是行政機關的自由裁量權問題。分析案例可以看出行政機關進行行政處罰時，不僅在處罰的幅度上有較大的自由裁量空間，而且在處罰的種類上可以有不同的選擇，并且除了法定種類外，行政機關還會作出收容審查，查封，限期自行拆除房屋等處罰。《行政處罰法》第八條規定了其他行政處罰作為兜底條文，但也成為了行政機關可能濫用自由裁量權的原因之一。因此，行政機關要作出公正合法合理的行政行為，就要避免自由裁量權的濫用以及找出規制行政自由裁量權的方式。

（二）行政處罰自由裁量權的濫用原因

行政自由裁量權原本是賦予給行政機關根據案件不同情況給予不同處理，可以在法定幅度內靈活的處置權力，從而提高行政管理效率，但這也正是自由裁量權容易被濫用的原因。筆者分析還有以下幾種原因可能導致自由裁量權的濫用。

1.缺乏規制自由裁量權的法律規范

新修訂的《行政訴訟法》將“明顯不當”納入司法審查，這是我國行政自由裁量權在司法審查制度中的一大突破。但是關于什么是“明顯不當”及其司法認定的標準，法律并沒有規定。由于法律規范中對此類彈性用語缺乏明確的標準，同時規定的處罰幅度也相對較大，處罰種類的選擇又多樣，因此，行政機關的自由裁量權的行使有較大的靈活性，容易造成簡單執法，自由裁量權的濫用等。

2.行政執法考慮不相關因素

行政機關行使自由裁量權應當公正善意、合乎情理，僅為正當目的。然而有些行政機關在行使自由裁量權時會因為個人情感、利益驅使、認知能力、道德水準、領導壓力等多種因素濫用自由裁量權。還有些行政機關只為追求合法性結果，而忽視了行為的合理性，在進行行政處罰時會過多考慮到與案件不相關因素，如行政相對人的社會地位、認錯改正態度、經濟狀況等因素。因此，行政機關進行行政處罰時會出現執法隨意性明顯，致使處罰決定與違法行為的事實產生偏差，造成行政相對人的權益受到侵犯的現象。

四、對行政處罰自由裁量權的規制與完善

自由裁量權的濫用在客觀上是不可避免的，正因為自由裁量權可能會被濫用，所以必須對自由裁量權必須進行控制。

（一）完善行政自由裁量權的立法，細化自由裁量標準

行政立法屬于事前規制，首先應從立法層面，嚴格限定行政自由裁量權行使的空間，盡可能壓縮自由裁量的幅度，平衡法律彈性用語的使用與執法可操作性。同時建議最高人民法院盡快出臺相關解釋，細化裁量標準，盡可能地將自由裁量權的行使條件、裁量幅度等限定在較小的范圍內，用嚴格的程序來規制行政主體的操作空間。同時還要促進行政行為的公開，保障行政相對人的陳述申辯、聽證、救濟等權利。希望在完善的立法規制下，行政機關能夠充分利用自由裁量權的行使實現行政管理的效率與社會公平正義。

（二）完善案例指導制度和行政復議制度

2010 年11 月26 日，最高院印發了《關于案例指導工作的規定》要求各級人民法院要嚴格參照指導性案例審理好類似案件。指導性案例是最高人民法院公報發布的選取真實案例中具有典型、引導、示范的案例，對于彌補法律的滯后性起著重要作用。同時指導性案例中的裁判摘要可以在一定程度上實現行政合理性原則的具體化，從而對行政機關行使自由裁量權提供指導。

作為一種內部監督救濟方式，行政復議既可以審查具體行政行為的合法性也可以審查行政行為的合理性，相比于有限的司法審查，行政復議對行政行為的審查結果更直接，可以維持或改變原行政機關行為。但從上述類型化分析看出，經過復議的案件又起訴至法院的原因就是復議機關維持了原行政機關的行政處罰決定，這使得原告只能尋求最后的防線來保護自己的合法權益。因此，應嚴格規制行政復議制度，加強復議機關的中立性，提高專業性，避免袒護下級的情形，確保行政復議的公正。

（三）提高執法人員自身素質，健全評估體系

行政執法人員的自身素質直接決定了行政行為的結果，只有提升行政人員的執法能力，增強法治管理意識，規范自由裁量權的行使才能真正實現行政管理的目的。因此，建議加強行政執法隊伍建設，落實案件辦理終身負責制，建立公正有效的績效考核評估體系，健全檢查監督體系來提升執法人員案件辦理工作責任感，提高案件辦理質量，促進行政處罰自由裁量權的正確行使。行政機關作出行政行為時應以效率與公正為原則，注重裁判結果的合理性，不能為了追求效率而忽視了裁量的結果，做到正確行使手中的自由裁量權，使其發揮應有的作用。