農村承包地矛盾及其化解機制研究

河南師范大學，河南 新鄉 453007

農村社會和諧穩定是實現全面小康的基本要求。黨的十八大以來，我們黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，美麗鄉村、平安鄉村建設取得重大成就，農民的獲得感、幸福感、安全感顯著提升［1］。同時也要看到，當前農村社會承包地矛盾依然尖銳，治理難度較大。因此，如何妥善處理由于承包地帶來的問題，是當前振興鄉村戰略需要解決的頭等問題。

一、農村承包地矛盾問題概述

所謂承包地，是指農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。承包者依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品。自十八大以來，我國不斷在保持土地承包關系穩定的問題上扎實進行土地確權登記工作。盡管確權登記系統性強，問題復雜多樣，需要多個職能部門協同配合，工作量巨大，困難重重。但是，土地確權不僅為農村集體土地所有權、使用權和經營權“三權分置”奠定基礎，而且為打開農村土地市場提供契機，加快推進農業現代化，也是實現鄉村振興戰略的重要環節；同時，妥善處理歷史遺留問題，將土地承包經營權證書發到農戶手中，為農民增收提供保障，切實維護農民利益，也是給農民吃“定心丸”。力爭2020 年基本完成宅基地使用權的確權登記頒證工作。

二、出現農村土地矛盾的原因

（一）土地問題過多，部分地方鄉村干部對確權態度消極抵制

“三權分置”可以明顯提高土地產出效率、釋放農村土地活力、激發鄉村振興內在動力，同時又能兼顧土地對農民的社會保障功能，對于中國鄉村振興有著重要的現實意義。而土地確權工作，是“三權分置”的前提和提出。通過土地確權工作，推動走出有中國特色的農業現代化振興之路。但是，土地確權改革卻動了某些地方鄉村干部的“蛋糕”。根據調查顯示，鄉村干部是農村集體組織所有者的代表，他們借助“集體制”在土地問題上有較大的話語權，以集體名義管控土地以謀取私利。簡言之，目前我國采取的農村所有權的政策最有利于地方鄉村干部把控地區資源。而土地確權改革無疑使其權力削弱，觸犯了他們的核心利益。這才導致確權登記工作進展緩慢。除此之外，由于歷史遺留原因地方積壓的土地問題太多，一些地方還存在很多沒有計入臺賬的土地，處理起來沒有頭緒，部分地區只得選擇擱置爭議。加上確權政策不統一，規定過于寬泛，執行也很隨意，部分鄉鎮干部借助確權工作反而將土地流轉出去，謀取私利。這也是確權難以推進的重要原因。

（二）法律對土地經營權定性不夠明確，規定粗略

歷來我國對農村土地承包經營權問題的規定就少之又少，從《物權法》寥寥4 條規定到過去《農村土地承包法》對土地承包經營權只做原則性規定。2007 年《物權法》對土地承包經營權的性質進行了基本的定性，認為土地承包經營權屬于用益物權，具有占有、使用、收益的權能。如何真正為農戶確立排他性權利，保障農民的核心利益更是沒有過多的文字表述。2018 年12 月29 日新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）在爭議中頒布，雖然較好的將承包地“三權分置”的改革決策上升成為法律，創設了土地經營權作為設立在土地承包經營權之上的權利，使得農村土地改革真正實現有法可依，是重大的理論創新成果。但是，明確土地經營權的具體的性質和權能，是承包地“三權分置”改革政策入法的起點。由于時間緊、立法任務重，《土地承包法》對于核心問題——土地經營權的性質問題，仍然采用“含糊”的做法，同時，一些規定存在矛盾、模糊之處，在條文設計上也缺乏體系性［2］。這樣的做法不僅沒有起到定分之爭的作用，在實際生活中反而使法律運用更加困難。除此之外，雖然“三權分置”在《土地承包法》中得到了體現，但是如何將其納入民法典物權編、怎樣在物權編中得到更為完善的體現，仍然有很多工作要做［3］。

（三）承包地回收缺少法律依據，手段暴力，措施混亂

近些年來，部分農村地區逐漸顯現“空心村”的勢頭，即農村地區僅有少數老人居住甚至無人居住的情況。這是新型城鎮化和經濟建設步伐穩步推進造成的結果。隨之而來的是承包地如何處理的問題。是剝奪承包地，收歸集體所有，還是土地在集體經濟組織之間自由流轉或是其他措施？由于沒有明確的處理方案，部分地區村干部利用其“特權”強行將其收歸集體所有，實則為個人謀取私利。造成村民敢怒不敢言，激化了人地矛盾。還有部分地區村民私自將土地轉賣他人，獲得利益，但是私自轉賣土地的行為并不受法律保護，賣方的土地流失，回到村集體后又重新要求分包土地；買方的權益無法得到有效的保障，在村集體發現土地私下買賣的情況后，事必要收回村集體土地，由此造成買方利益的損失。

三、農村土地矛盾化解機制的建議

（一）明確統一確權標準，積極應對確權工作中的難題，加強監督

雖然我國在土地確權登記工作中取得了不錯的成效，但是不可否認的是，我國土地確權登記工作仍未完成。已經完成土地確權登記工作的地區，也有很多不完善、不全面的地方。因此，政府和有關部門應當加快土地確權登記工作，早日將農村承包經營權證書發放到農戶手中。首先，要有全國統一的確權標準，減少爭議。根據調查顯示，現階段農民普遍“不患寡而患不均”。沒有統一的處理標準，是導致目前確權工作困難的重要原因之一。因此，國家應當加大力度，提出全國統一的確權認定標準，各地再根據此標準和本地實際情況，制定符合實際需求的土地確權工作流程，減少因標準混亂造成的難題。其次，加大國家機關層級內由上而下的逐層推動確權執行與檢查的力度，對于地區疑難確權個案，加強疏導和調解，早日予以解決［4］。

（二）加強農村發展布局與規劃，完善有關法律法規

我國實行社會主義市場經濟經濟體制，資源合理配置就顯得尤為重要。講效率是實現資源合理配置的重要條件。我國的耕地資源有限，有限的耕地資源不僅應該用于種植農作物，提高農民的生活水平，還應該考慮促進國民經濟及日后的發展問題。因此，對農村地區發展布局的規范就顯得尤為重要。這種發展規劃不僅應當體現在地方政府的日常工作中，也應體現在相關法律法規的文件中。

我國的農業只有不斷地適應市場的需求，不斷地適應時代的需求，才能促進國民經濟的發展。那我們首先要做的就是打破平均主義并且確立保護土地經營權。

《物權法》中已經明確規定土地承包經營權，《土地承包法》提出了“三權分置”，支持土地利用方式的轉變。土地利用方式轉變的首要前提是確立并保護土地經營權，這樣才可以減少土地在流轉的過程中所產生的糾紛，維護穩定的土地流轉環境。

（三）完善承包地回收政策措施，化解由此產生的矛盾

我國2019 年發布的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中，對擁有土地承包權但是不靠土地種植并且不依賴土地承包的想把戶口轉入城鎮的農民的承包地提出了兩種解決的方法。但是，這兩種方法有一個明確的前提，那就是如果農民想要轉為城鎮戶口，不得以放棄土地承包權為條件。第一種解決方法是徹底放棄土地承包權，在集體內部，把自己的承包權按照一定的價格轉讓給他人，或者按照一定的價格退還給集體經濟組織，這種方法意味著農民已經沒有土地承包權，一次性的把承包權賣給他人，獲得錢財；第二種方法是流轉自己的承包權，通過出租或者入股的方式，讓渡自己的承包權，但是可以定期的獲得租金或者分紅，這種方法意味著農民并沒有完全放棄自己的承包權［5］。至于農民想要選擇徹底放棄土地承包權還是流轉自己的承包權，完全取決與他們自己，他們擁有自主選擇的權利。對于那些無人問津的承包地，為了有效的利用土地資源，發包方是可以做出決定的。