論我國立法體制及其特點

云南師范大學(xué)商學(xué)院法學(xué)院，云南 昆明 650101

一、立法體制的概述

（一）立法體制的含義

立法一詞有很多種含義，通常有廣義和狹義之分。廣義的立法指的是法的制定，也就是有關(guān)國家機關(guān)依照法定的程序，在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)制定、修改、補充、廢止和認可法律規(guī)范的活動。而狹義的立法專指最高國家權(quán)力機關(guān)制定法律的活動。我國《立法法》中規(guī)定的立法指的是廣義上的立法。

由于我國學(xué)界對立法有廣義和狹義的理解，而且體制一詞也具有多義性，所以我國的法理學(xué)和立法學(xué)的很多著作中對立法體制的概念有著不同的表述。主流觀點認為立法體制是指享有立法權(quán)的國家機關(guān)對立法權(quán)限和立法權(quán)的行使的體制。立法體制是我國國家制度的重要組成部分，受到我國的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)等一系列因素的影響。立法體制跟我國的歷史和國情是緊密相關(guān)的。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，所以經(jīng)濟因素在這里起著決定性的作用。

（二）立法體制的構(gòu)成

立法體制一般由三個方面的體系和制度構(gòu)成有機的整體，其中立法權(quán)限是核心問題，具體包括立法權(quán)限劃分問題、立法權(quán)的運行過程和方式問題以及立法權(quán)的載體問題。

二、我國現(xiàn)行的立法體制及其特征

（一）我國現(xiàn)行的立法體制

從立法權(quán)限的角度來看，我國現(xiàn)行立法體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方適當(dāng)分權(quán)、多級并存、多類結(jié)合。主要表現(xiàn)在：第一，《憲法》第57 條規(guī)定：全國人大是最高的國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是它的常設(shè)機關(guān)，由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使國家立法權(quán)。根據(jù)《憲法》第62 條的規(guī)定：全國人大行使的職權(quán)中，第一項就是立法權(quán)。這里的立法權(quán)包括修改憲法并監(jiān)督憲法實施外，制定、修改其他的刑事、民事等其他基本法律。67 條規(guī)定了全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；第二，國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章；第三，地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)，地方政府制定地方政府規(guī)章；第四，自治地方的人大有權(quán)對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，制定自治條例和單行條例。

（二）我國現(xiàn)行立法體制的特征

1.實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方適當(dāng)分權(quán)

我國憲法中規(guī)定，國家立法權(quán)的享有主體是全國人大及其常委會，即立法權(quán)屬于中央，由國家最高權(quán)力機關(guān)享有。行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得和憲法、法律相抵觸。雖然自治地方的自治條例和單行條例可以根據(jù)本地區(qū)的特點做出變通規(guī)定，但是必須經(jīng)全國人大常委會的批準(zhǔn)或備案。我國是單一制的國家，國家立法權(quán)統(tǒng)一集中于中央，地方立法只是對中央立法的補充。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或地方性法規(guī)。

2.多級并存和多類結(jié)合

我國的立法體制是多級并存的，即全國人大及其常委會制定憲法、法律；國務(wù)院制定行政法規(guī)；地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)；國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章。不用主體制定出來的規(guī)范性文件的效力上是有等級差別的。如憲法的效力高于法律高于行政法規(guī)。

除了多級并存之外，我國的立法體制還有一個顯著的特點，就是我國立法體制表現(xiàn)為多類結(jié)合，即有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例、規(guī)章等。法律、自治法規(guī)和香港特別行政區(qū)的立法在類別上是有差別的。

三、國外的立法體制

（一）德國的立法體制

德國是一個聯(lián)邦制國家，實行三權(quán)分立，也就是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由不同的機關(guān)來行使。1949 年，德國制定了《基本法》，構(gòu)建了德國的立法體制體現(xiàn)在聯(lián)邦與州的分權(quán)。德國的立法權(quán)主要集中在聯(lián)邦，而由各州來行使行政權(quán)和司法權(quán)。德國《基本法》中明確規(guī)定，立法權(quán)由議會行使，議會由上院聯(lián)邦參議院和下院聯(lián)邦議院組成。上院的立法職權(quán)主要是提出法案、審議下院通過的方案、行使立法否決權(quán)。而聯(lián)邦議院的立法職權(quán)主要有提出法案和通過法案。《基本法》中還明確規(guī)定了聯(lián)邦享有某些專有立法權(quán)，也就是說在某些領(lǐng)域只有聯(lián)邦才能行使立法權(quán)，而各州只有在法律授權(quán)下才有立法的職權(quán)。

（二）日本的立法體制

二戰(zhàn)后，日本制定了“和平憲法”中確立了日本的立法體制，其特點為中央集權(quán)和地方自治共存。日本憲法中明確規(guī)定，國會統(tǒng)一行使立法權(quán)，是唯一的立法機關(guān)。這就是日本立法體制表現(xiàn)為中央集權(quán)的依據(jù)。此外，日本憲法還規(guī)定了地方有自治權(quán)。日本憲法第94 條規(guī)定了地方公共團體可以指定條例，也就是說自治單位在法定范圍和職權(quán)內(nèi)可以制定相關(guān)的條例。

（三）美國的立法體制

美國的立法體制經(jīng)歷了建立、發(fā)展、完善、最終確立，根據(jù)美國憲法的規(guī)定，聯(lián)邦的立法機關(guān)是國會，而各州的立法機關(guān)是議會。不管是聯(lián)邦還是各州，它們所享有的立法權(quán)都具有有限性，除了受到憲法規(guī)定的限制之外，還受行政、司法機關(guān)的雙重限制。美國是典型的三權(quán)分立的國家，所以它分權(quán)制衡理論對立法體制有著重大的影響。比如總統(tǒng)可以對國會的立法行使有限的否決權(quán)；聯(lián)邦法院可以進行違憲審查。

四、我國立法體制存在的不足

（一）立法權(quán)限劃分不明確

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家立法權(quán)的享有主體是全國人大及其常委會，但是《立法法》對兩者的立法權(quán)限劃分不清。基本法律和基本法律以外的其他法律如何進行區(qū)分沒有明確。對全國人大常委會能否修改全國人大制定的基本法律也沒有規(guī)定。

（二）立法主體較多

目前我國的立法主體有300 多個，且分布在不同類型的機關(guān)中，這會出現(xiàn)立法規(guī)劃不科學(xué)、立法水平參差不齊等問題。這些問題的出現(xiàn)直接影響到我國立法質(zhì)量。現(xiàn)實生活中由于立法主體較多，經(jīng)常出現(xiàn)法律之間的沖突問題，在具體的條款上，可能出現(xiàn)直接照抄法律、行政法規(guī)的規(guī)定。甚至有些規(guī)范性文件剛出臺不久就需要對其進行補充、修改和解釋，這極大的提高了立法的成本，還難以保證立法的質(zhì)量。

（三）存在監(jiān)督不力的問題

目前，我國法律監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也不明確，我國憲法和立法法中規(guī)定對立法的監(jiān)督是流于形式，僅僅規(guī)定了“改變或撤銷”的情形。所以實踐中，由于監(jiān)督不力出現(xiàn)了很多問題。

（四）立法程序存在缺陷

我國目前的立法體制下，立法過程缺乏連貫性，議事過程缺乏公開性。一個法案的通過，要經(jīng)過層層審批，幾次審議。在這過程中，由于受很多因素的影響，很有可能會出現(xiàn)立法過程的中斷情況，這跟立法過程必須保持一致性和連貫性相沖突。從我國現(xiàn)行的立法來看，還沒有真正意識到議事公開的重要性和必要性。憲法中沒有明確提出議事公開的原則。實踐中，雖然也進行了公開，但公開內(nèi)容不夠全面，對公開的程序和公開的方式都沒有明確。

五、完善我國的立法體制

（一）明確立法權(quán)限的劃分

我國《立法法》中雖然已經(jīng)對立法權(quán)限進行了劃分，但在此基礎(chǔ)之上還要進一步明確地方的權(quán)限劃分問題，從理論和實踐方面充分考慮，明確全國人大及其常委會各自行使的立法權(quán)限，使其更具有可操作性。我國的憲法修改機關(guān)是全國人大及其常委會，那么也要明確全國人大常委會能夠修改全國人大制定出來的法律的問題。確實將基本法律和其他法律作出區(qū)分。

（二）明確專門的立法機關(guān)才有主體資格

由于目前立法主體龐大而且繁雜，相互沖突等情況比較嚴(yán)重，我國的立法體制有必要規(guī)定只有專門的立法機關(guān)才具有立法權(quán)的主體資格。建議除了民族自治地區(qū)以外，保留全國人大及其常委會、國務(wù)院、省人大及其常委會、省政府的主體資格，其余的主體均予以取消。這樣才能保證立法的質(zhì)量，避免出現(xiàn)各地法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象，也能有效的避免地方保護主義立法問題的出現(xiàn)。

（三）加強立法監(jiān)督

由于我國立法體制中缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致我國立法中出現(xiàn)很多問題。有權(quán)機關(guān)應(yīng)根據(jù)憲法的規(guī)定充分行使監(jiān)督權(quán)力，不能流于形式。比如全國人大常委會要充分行使“撤銷權(quán)”、國務(wù)院要充分行使“改變或撤銷權(quán)”。要加強立法監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方保護主義問題和立法腐敗現(xiàn)象，切實提高立法的質(zhì)量。

（四）完善立法程序

由于立法程序上存在缺陷，不僅提高了立法成本，還造成了立法資源的浪費。所以，有必要對立法程序進行完善。要對法案的提請時間和審議時間進行明確的規(guī)定，立法中必須嚴(yán)格按照規(guī)定的時間來執(zhí)行。同時還要明確議事程序公開的問題，對議事公開的時間、程序、方式和具體的內(nèi)容都要作出明確的規(guī)定。