淺議行政訴訟監督繁簡分流程序構建的價值理念

浙江省人民檢察院，浙江 杭州 310000

近幾年，隨著新《中華人民共和國行政訴訟法》及立案登記制的實施，法院的案件數量激增，相應地，向檢察機關申請監督的案件數量也持續增長。經統計，2017 年法院審結的行政案件是2013 年的2 倍，同期檢察機關受理的行政申請監督案件也上升了86.9%。行政訴訟監督“案多人少”、監督質量效果不高的客觀情況，已經成為制約行政訴訟監督發展的重要問題。本文擬對行政訴訟監督案件從價值理念進行探討，分析行政訴訟監督繁簡分流程序構建的路徑。

一、程序公正優先

司法公正是法律的自身要求，其基本內涵是要在司法活動的過程和結果中體現公平、平等、正當、正義的精神，而程序公正是實體公正的本源。

一是要保護訴訟參與者的平等權利和正當權利。因此正如有些學者所說“任何簡化程序都意味著對訴訟權利某種程序的減損”，從理論上來說簡化程序，必須引入當事人棄權或者經得當事人同意來確保正當性。但由于檢察機關作為國家法律監督機關，其本質是代表國家利益和社會公共利益，監督司法機關公正司法和行政機關依法行政，所作出的不論是抗訴還是再審檢察建議都不具有終局性；同時，由于在行政訴訟監督過程中行政相對人充當提供線索的角色，是訴訟監督的啟動方，檢察機關始終處于一種超然中立的地位，就行政訴訟監督案件實行繁簡分流，實行“簡案快辦，繁案精辦”，依法對相關線索進行審查，是對法律監督職能的具體行使，因此不需要與行政相對人就簡化程序達成一致。另一方面，行政訴訟中，由于行政機關和行政相對人處于不平等的地位，許多行政爭議正是因為行政機關主動行使職權引起，而作為行政相對人的一方常常被動接受，相應的權利往往事后才得以主張，既然行政訴訟監督的目的之一是依法監督行政行為，糾正違法或程序瑕疵，就更應該側重加強詢問當事人從而保障當事人的訴權，以利于查清事實。

二是保證程序合法。構建繁簡分流程序，必須堅持依法改革，即不得與剛性的、明確的法律規范相沖突，至多在恪守法律原則精神的前提下充分利用現有法律規范的空白，提出具體的改革舉措。筆者認為由于民事訴訟和行政訴訟在理念上都注重保護行政相對人的權利，構建行政訴訟監督繁簡分流機制中的“集中轉辦”、“聽證”、“調卷”等程序，《人民檢察院民事訴訟監督規則》都對此作了相應的規定，可以以此為依據具體展開。如《人民檢察院民事訴訟監督規則》第五十一條規定“人民檢察院審查案件，可以依照有關規定調閱人民法院的訴訟卷宗。……可以不調閱訴訟卷宗。”，為行政訴訟監督中是否必須調閱卷宗提供了參考依據。

三是提高程序公開透明性。程序公開是司法公正的前提和基礎，提高程序公開透明有利于加強對司法權的監督，有利于形成對公正司法的認同，提高司法公信和司法權威。特別是提請行政訴訟監督申請人，在經過一審、二審、再審后再向檢察機關提起監督，一般來說當事人心中的戾氣較重，如何解開當事人心結，是構建行政訴訟監督繁簡分流機制所必須考慮的，而提高程序公開透明度，有利于解決當事人無休止的申請復查，有助于實現息訴罷訪。

二、司法效率兼顧

“遲來的正義并非正義”即使司法裁判的結果是公正的，如果過遲做出裁判，或者過遲告知當事人，即是程序上的不公正，而程序上的不公正將使裁判成為非正義的。提高程序效率，應積極引入集約化的理念。“集”是指司法資源的集中、統一調配，根據案件類型、人力配置等因素，將分散工作、平行運轉的模式打破重組，使各項工作更加專業、精細和高效。“約”是指通過規范司法行為、優化辦案流程、加強信息化技術等方式降低司法成本、提高司法效率，力求司法資源配置的規范、精簡和節約。

一是專業化和多元化問題，即在行政檢察案件類型多樣化和檢察官專業背景存在差別的情況下，充分考慮辦案能力、經驗及特長等因素的基礎上，根據案件的繁簡程序、和專業性確定辦案團隊，讓辦案人員集中精力辦理擅長領域的案件，做到專業對口，人盡其才，體現司法資源的集約化配置。

二是動態化和常態化問題，即收案實踐、數量和難易程度的不確定，與人員配置等常態管理之間，在保證審查結案效率的同時，確保案件質效。推進分案機制的科學性，以隨機分案與指定分案相結合的分案模式，兼顧各辦案團隊存案情況，打破“平均”主義，提高案件辦理的周轉率。對于簡單案件，采用同一時段集中審理，適當簡化程序，形成辦案的“流水線”，辦案組團隊內成員，各自分工合作，提升案件的效率。

三是效率和規范問題，即在追求結案數量和效率的同時，保證程序正當規范。推進審查方式改革，對簡易案件重點圍繞當事人的訴訟請求進行審查，簡化審查報告等法律文書，在充分查明案件事實的基礎上，準確把握案件爭議的焦點，對無爭議部分簡寫或者省略，破解審查決定“出口慢”的問題。

三、實質性正當

實質性正當主要限制立法部門，要求制定的法律必須符合公平和正義的標準，即合法的同時要求合理。行政訴訟監督不僅僅屬于訴訟范疇，還是一身兼具三重身份的制度，即解決行政爭議的訴訟制度、對行政行為進行司法審查的行政法制監督制度和對合法性權益受到侵害的行政相對人進行救濟的行政法律救濟制度。按照“實質性正當原則”的要求，行政訴訟監督繁簡分流程序應當建構出多元化的、多層次的訴訟程序體系，以確保不同繁簡程度的案件分流到最適宜的訴訟監督程序中，為當事人提供最能體現公正與效率平衡和滿意的訴訟監督結果。

一是建立調解機制。建立調解機制即是為了分流部分案件，解決申請人纏訟的現象，同時也是為了保證當事人的訴訟權利，提高程序效能。應探索如何鼓勵和促使行政相對人自愿接受調解，要切實掌握申請人訴求背后的利益訴求，對可能存在行政行為違法的，爭取從訴訟成本考量，說服當事人與行政機關和法院達成和解，從而減少程序環節，既減少了當事人的訴累，化解行政爭議。如行政相對人不愿意進行調解，再進入普通程序，以充分保障其訴訟權力。對于申請人經濟訴求不大，并且符合司法救助條件的，可以會同控申部門將監督案件申請人納入國家司法救助對象；也可以協調其戶籍所在地有關部門依據暫行辦法將其納入社會救助范圍，給予基本的生活保障、特困人員供養、住房救助等社會救助。

二是堅持釋法說理。司法公正要求辦理行政訴訟監督案件程序公開，從而保證程序公正，做好釋法說理工作，可以提高程序透明，有利于增強提高司法公信力，促進服判息訴，體現繁簡分流機制的宗旨，針對行政訴訟監督案件特點，可以引入公開宣告制度。對行政訴訟監督案件，當事人各執一詞，互不相讓的情況，邀請專家學者聽證，可以促使當事人回歸理性，增強檢察公信力。

三是完善多元化解決機制。推進綜治組織、行政機關、人民調解組織、行業調解組織等種類治理主體發揮預防與化解矛盾糾紛的作用，完善對接工作平臺建設，為當事人提供更多可供選擇的糾紛解決方式，減少當事人訴累，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決。

當然，在構建繁簡分流機制中，還應注意其它相關配套機制的建設，為繁簡分流程序提供底層保障。如建立一體化辦案機制。由于行政檢察辦案數量存在“倒三角”的現象，即基層院案行政監督案件最少，市院、省院依次增多的特點，采取轉辦、交辦、集中辦理的方式，統一調配轄區內的人員力量辦理案件。再比如加強信息化輔助手段。利用12309 檢察服務中心平臺及檢察機關案件程序信息公開平臺，搭建全國檢察機關統一電子送達平臺；深化大數據、云計算、人工智能等信息技術在行政訴訟監督中的應用，為行政檢察人員提供智能輔助閱卷、文書智能生成及糾錯、類案檢索及智能推送、裁判規則及司法觀點智能、紙質材料及語音信息轉化為文字、辦案期限及風險預警等服務，助力提升辦案質量和效能。