關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)下鄉(xiāng)村民主法治狀況的調(diào)研報(bào)告
——以廣州市南沙區(qū)年豐村為例

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642

一、年豐村的民主法治現(xiàn)狀

年豐村位于廣州市南沙區(qū)萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)萬(wàn)環(huán)西路六至八涌段，洪奇瀝水道東岸，面積4.07 平方千米，戶籍人口2790 人，流動(dòng)人口約385 人，曾獲“全國(guó)民主法治示范村”等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號(hào)。在經(jīng)濟(jì)方面，該村以種植農(nóng)副產(chǎn)品為生，主要種植大蕉，兼種植部分蔬菜，是一個(gè)純農(nóng)的農(nóng)村，民風(fēng)淳樸，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善。

（一）年豐村的民主情況

從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，農(nóng)村基層民主的主要內(nèi)涵是指以村民委員會(huì)為核心的民主建設(shè)，而年豐村在依托傳統(tǒng)的村委會(huì)的基礎(chǔ)上，設(shè)置村民議事會(huì)議，使得基層民主重新煥發(fā)了活力。

一般來(lái)說(shuō)，村民會(huì)議是體現(xiàn)基層直接民主的有效形式，但在長(zhǎng)期的基層民主建設(shè)中存在村民主體意識(shí)淡薄、習(xí)慣被安排、利己心態(tài)嚴(yán)重等問(wèn)題①，加之近年來(lái)城鎮(zhèn)化的速度加快，農(nóng)村的年輕勞動(dòng)力外流情況比較嚴(yán)重，又廣泛存在在外務(wù)工、讀書(shū)的村民不便返村、不想返村參加會(huì)議的情況，基層民主建設(shè)陷入了治理瓶頸。

村委會(huì)作為傳統(tǒng)的基層群眾自治組織，本應(yīng)是基層治理的主要力量，在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展治理基層的工作和為基層群眾傳達(dá)聲音之間起著橋梁作用。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于年豐村在外村民參加村民會(huì)議程度比較低，留村的老齡村民又不愿參加會(huì)議，導(dǎo)致村委會(huì)或村干部出于效率的考慮自行決策，長(zhǎng)久以往，村民便被“代表”著而漸漸地失去了公共事務(wù)的參與感。而近年來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)地征用、禁止違章搭建房屋等等使得干群矛盾加深，基層群眾工作難以開(kāi)展。

為有效破解基層民主建設(shè)的矛盾問(wèn)題，年豐村結(jié)合本村實(shí)際，制定了年豐村村民議事會(huì)會(huì)議制度，設(shè)立了村民議事大會(huì)。村民議事大會(huì)區(qū)別于村民代表大會(huì)，年豐村村民議事會(huì)是對(duì)在新時(shí)代農(nóng)村民主法治建設(shè)背景下對(duì)村民自治的探索。村民議事大會(huì)主要由村黨支部書(shū)記、村兩委干部、村監(jiān)委會(huì)成員、黨員代表、村民代表、退休老干部等人員組成，充分調(diào)動(dòng)了黨員群眾參與公共事務(wù)與社會(huì)管理的積極性，增強(qiáng)了村級(jí)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，同時(shí)配合原有的村民委員會(huì)這個(gè)執(zhí)行主體，使得村民自治制度不斷優(yōu)化。村民議事會(huì)的成立和推行，以有效治理為主要視角，通過(guò)基層群眾的協(xié)商，解決基層民主建設(shè)中利益表達(dá)失衡的現(xiàn)象情況，已成為年豐村村民自治的新途徑。

村委的會(huì)議記錄顯示，自2016 年1 月份起年豐村先后召開(kāi)的15 次村委會(huì)會(huì)議，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)的興辦在議事事項(xiàng)中占比較大，其次是土地承包、分配問(wèn)題，再者是政府撥款的財(cái)政支出問(wèn)題，最后則是村務(wù)宣傳。這說(shuō)明年豐村村委注重村民的生活保障，完善道路建設(shè)、水匣水利工程建設(shè)；此外村委還積極開(kāi)展六一、八一等文化活動(dòng)，豐富村民的精神生活，這在另一方面也說(shuō)明了村委在基層自治的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)的引領(lǐng)作用。

（二）年豐村的法治現(xiàn)狀

農(nóng)村公共法律的服務(wù)內(nèi)容主要是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)密切相關(guān)的法律事務(wù)，或主體身份是農(nóng)民的法律事務(wù)②，有別于城市公共法律服務(wù)體系。廣州市南沙區(qū)萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)年豐村現(xiàn)已基本形成一套完善的公共法律服務(wù)體系，使年豐村在全國(guó)的村（社區(qū)）中處于領(lǐng)先地位，并在2018 年被評(píng)為“全國(guó)民主法治示范村”。萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)年豐村公共法律服務(wù)體系主要由三種法律服務(wù)產(chǎn)品構(gòu)成。

1.村居法律顧問(wèn)

南沙區(qū)萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)年豐村是村居法律顧問(wèn)制度的一個(gè)實(shí)施點(diǎn)。年豐村村居法律顧問(wèn)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)是固定和流動(dòng)的方式的結(jié)合。為了方便管理及開(kāi)展，南沙區(qū)試點(diǎn)將一個(gè)鎮(zhèn)的村居法律顧問(wèn)發(fā)包給一個(gè)律師事務(wù)所。由一個(gè)律師事務(wù)所承包鎮(zhèn)的各個(gè)村的法律顧問(wèn)的模式，有利于律所采取機(jī)動(dòng)、聯(lián)動(dòng)的值班方式，及時(shí)補(bǔ)缺。在年豐村，每個(gè)月的8日、15 日、22 日會(huì)固定有法律顧問(wèn)值班，為村民提供法律咨詢服務(wù)；如果年豐村遇到特殊的值班需求和緊急的事情，律所可聯(lián)動(dòng)其他村的駐村法律顧問(wèn)，及時(shí)解決問(wèn)題。除通過(guò)實(shí)體平臺(tái)面對(duì)面與律師交流，村民也可利用信息化平臺(tái)通過(guò)線上咨詢方式尋求法律服務(wù)。

村居法律顧問(wèn)制度的出現(xiàn)，填補(bǔ)了萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)年豐村的法律咨詢服務(wù)需求空缺。盡管在農(nóng)村，和平協(xié)商是解決問(wèn)題的習(xí)慣與傳統(tǒng)，訴訟只是在少數(shù)迫不得已的情形下才會(huì)被作為解決糾紛的途徑，但近十年來(lái)的土地問(wèn)題、農(nóng)地征用卻難以在協(xié)商解決糾紛下得到妥善解決，而村居法律顧問(wèn)制度的出現(xiàn)，填補(bǔ)了這一法律需求空缺。另外，除糾紛的解決，年豐村存在的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，如目前大灣區(qū)的發(fā)展成為南沙區(qū)的重點(diǎn)關(guān)注工作，而南沙區(qū)的發(fā)展工作將涉及農(nóng)村的土地征收事宜，也亟需專(zhuān)業(yè)人士提供解答。律師等法律工作者進(jìn)鄉(xiāng)村擔(dān)任法律顧問(wèn)，成為最大限度的將有限的法律資源整合，調(diào)解農(nóng)村群眾矛盾和滿足群眾法律需求，解決農(nóng)村社會(huì)治理水平低和法治思維欠缺的問(wèn)題的得力措施。③

2.開(kāi)展人民調(diào)解工作

人民調(diào)解是在繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)民間調(diào)解優(yōu)良傳統(tǒng)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度，是公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用④。年豐村在調(diào)解工作這一方面的開(kāi)展成效顯著。對(duì)于年豐村村民之間產(chǎn)生的難以通過(guò)雙方協(xié)商解決的糾紛，請(qǐng)村委介入作為第三方實(shí)施調(diào)解工作，已成為大部分村民解決糾紛的方式。年豐村現(xiàn)設(shè)有一間人民調(diào)解室作為實(shí)施調(diào)解工作的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)地，該場(chǎng)地參照法院調(diào)解室的布置，為人民調(diào)解工作的進(jìn)行提供便利。年豐村調(diào)解委員會(huì)成員由村居法律顧問(wèn)和村委組成，村民之間產(chǎn)生糾紛后，會(huì)先請(qǐng)村委人員居中調(diào)解，而有關(guān)法律問(wèn)題事宜，村委會(huì)向村居法律顧問(wèn)咨詢。“村居法律顧問(wèn)+村委的調(diào)解格局”的構(gòu)建，完善了糾紛多元化化解機(jī)制，推動(dòng)年豐村人民調(diào)解工作的開(kāi)展。南沙區(qū)十分重視人民調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中的作用，關(guān)注對(duì)調(diào)解委員會(huì)的成員的法律素質(zhì)的培養(yǎng)。南沙區(qū)萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)司法所會(huì)組織調(diào)解員、村干部旁聽(tīng)庭審，庭審審判的案件大多涉及村民比較關(guān)心的征地補(bǔ)償、宅基地建設(shè)，這有助于調(diào)解員、村干部的自身法律素質(zhì)，從而引導(dǎo)村民找村干部或調(diào)解員解決糾紛。

3.開(kāi)展普法宣傳教育工作

年豐村普法宣傳教育工作的開(kāi)展主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是成立普法隊(duì)伍。普法宣傳隊(duì)伍包括司法所工作人員、高校學(xué)生和社會(huì)熱心人士等組成的志愿隊(duì)伍等人員。二是設(shè)置普法宣傳欄。普法宣傳欄中會(huì)有一些淺顯易懂、貼近生活的小案例，通過(guò)案例揭示法律問(wèn)題，普及法律常識(shí)。三是制作普法宣傳手冊(cè)和建設(shè)圖書(shū)角。年豐村黨群服務(wù)中心內(nèi)設(shè)有宣傳架，內(nèi)放有普法宣傳手冊(cè)，內(nèi)容覆蓋范圍廣，包括公共法律服務(wù)體系的介紹以及與村民生活密切相關(guān)的法律問(wèn)題，如村民建房報(bào)建事宜問(wèn)題等；圖書(shū)角也設(shè)置在黨群服務(wù)中心內(nèi)，年豐村在上面擺放了法律書(shū)籍，村民可在圖書(shū)角內(nèi)閱讀。四是舉辦法制講座。村居法律顧問(wèn)每個(gè)季度至少會(huì)開(kāi)展1 次法制講座。一個(gè)季度一次是一個(gè)基礎(chǔ)的要求。年豐村注重精準(zhǔn)化普法，在一季度一次法制講座基礎(chǔ)的要求外，法律顧問(wèn)會(huì)針對(duì)年豐村的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展具有針對(duì)性主題講座，以使村民的疑惑及時(shí)得到解答。除此之外，在特殊的節(jié)假日，法律顧問(wèn)也會(huì)組織相關(guān)的講座，如在三八婦女節(jié)組織婦女權(quán)益主題講座，在兒童節(jié)組織兒童權(quán)益主題講座。

二、年豐村模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)

“黨政軍民學(xué)，東西南北中。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”⑤年豐村以黨組織為核心，注意發(fā)揮黨委在民主法治工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，依法有序開(kāi)展兩委工作。一是注重以黨建帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)。黨委、村委兩位主要負(fù)責(zé)人交叉任職，既節(jié)省了人、地、物等成本，又能有效地進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，同時(shí)也保證了黨的政策、路線、方針在基層不走樣、不變形。二是注重發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。兩委負(fù)責(zé)人簽訂履行法治建設(shè)主體責(zé)任承諾書(shū)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，帶頭尊法學(xué)法守法用法；全體黨員主動(dòng)亮牌，主動(dòng)帶頭做實(shí)事，很好地帶動(dòng)了基層群眾對(duì)公共事務(wù)的參與。

（二）擴(kuò)大政治參與，以村民議事會(huì)議推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)

傳統(tǒng)的村委會(huì)集權(quán)過(guò)多，有時(shí)決策過(guò)急過(guò)躁，部分地區(qū)可能存在決策不公開(kāi)不透明的情況；事無(wú)巨細(xì)，全部事項(xiàng)交給村民代表大會(huì)，既體現(xiàn)了村委會(huì)自我管理能力的弱化，又造成辦事效率嚴(yán)重低下的情況。在現(xiàn)實(shí)操作中，只有重大事項(xiàng)才要通過(guò)村民代表大會(huì)，其他事項(xiàng)只經(jīng)過(guò)村委會(huì)，但在村委會(huì)和村民代表大會(huì)之間，會(huì)存在一個(gè)村務(wù)處理的模糊灰色地帶，即有些事項(xiàng)重要或緊急來(lái)不及通過(guò)村民代表大會(huì)，直接通過(guò)村委會(huì)又顯得過(guò)于專(zhuān)斷（如村內(nèi)農(nóng)用地征用、集體資產(chǎn)使用等）。而村民議事會(huì)，配合村委會(huì)、村民代表大會(huì)，是基層民主的潤(rùn)滑劑，有利于彌補(bǔ)簡(jiǎn)單選舉民主的不足，促進(jìn)民主科學(xué)，擴(kuò)大政治參與，體現(xiàn)出更大的政治包容性。在基層民主建設(shè)中，可以成立村民議事會(huì)議，通過(guò)擴(kuò)大政治參與，促進(jìn)民主科學(xué)，民眾事情大家議，以村民議事會(huì)推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)。

（三）構(gòu)建“村居法律顧問(wèn)+人民調(diào)解委員會(huì)”的調(diào)解機(jī)制

2017 年，南沙區(qū)司法局進(jìn)一步完善糾紛多元化解機(jī)制，構(gòu)建“律師+人民調(diào)解委員會(huì)”的調(diào)解模式。南沙區(qū)年豐村貫徹南沙區(qū)司法局的指示，啟用本村的村居法律顧問(wèn)擔(dān)任人民調(diào)解委員會(huì)副主任，加強(qiáng)法律引導(dǎo)在調(diào)解中的力度和強(qiáng)度，促進(jìn)高效、高質(zhì)量調(diào)解的局面形成。

（四）推動(dòng)公共法律服務(wù)站全面覆蓋各鎮(zhèn)區(qū)

廣州市南沙區(qū)萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)司法所重點(diǎn)打造年豐村公共法律服務(wù)站，通過(guò)“村居法律顧問(wèn)+公職律師+司法所工作人員”線下值班以及村居法律顧問(wèn)線上答疑的方式，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)真正走入基層的愿景。此外，年豐村公共法律服務(wù)站還擔(dān)任法律服務(wù)基點(diǎn)的角色，向外輻射周邊地區(qū)，通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式真正惠及年豐村村民以及周邊鄉(xiāng)村的村民。該試點(diǎn)工程取得顯著的效果，并探索出鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的新發(fā)展模式，為全國(guó)公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建打下牢固的根基。

（五）高度重視普法宣傳工作

據(jù)實(shí)地調(diào)查，南沙區(qū)年豐村的法治宣傳欄眾多，普法小冊(cè)子充足，普法內(nèi)容簡(jiǎn)單易懂，可以基本滿足村民的需求。此外，年豐村還通過(guò)本村的村居法律顧問(wèn)開(kāi)展普法講座、普法活動(dòng)等方式進(jìn)行法治宣傳，讓村民了解到緊貼其生活實(shí)際的法律知識(shí)，實(shí)現(xiàn)普法宣傳的實(shí)質(zhì)效果。

（六）普法方式重視解決本村實(shí)際問(wèn)題

年豐村不僅高度重視普法宣傳工作的數(shù)量，還十分注意開(kāi)展普法宣傳工作的質(zhì)量。根據(jù)了解，年豐村的村居法律顧問(wèn)所屬的律所依照南沙區(qū)的特殊政策承包了萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)街道以及村莊的法律顧問(wèn)工作，因?yàn)槌邪鼌^(qū)域相隔不遠(yuǎn)，在地域上更是聯(lián)結(jié)成為一個(gè)整體，所以律所內(nèi)部的律師可以更加方便地開(kāi)展協(xié)同合作。年豐村村委可以將本村村民時(shí)常反映的問(wèn)題反饋給本村律師，本村的村居法律顧問(wèn)再將總結(jié)收集的問(wèn)題整合到律所，通過(guò)整個(gè)律師團(tuán)隊(duì)的合作，制作出針對(duì)年豐村實(shí)際問(wèn)題的普法方案。這種普法方式因?yàn)榭梢源_切地解決村民地實(shí)際問(wèn)題，吸引了大量有相應(yīng)需求的村民前來(lái)，取得了極佳的效果，真正實(shí)行為人民普法的理念。

（七）實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”的村務(wù)公開(kāi)模式

據(jù)了解，年豐村內(nèi)部有一個(gè)用于分享村務(wù)信息的公眾號(hào)，村莊的重要事務(wù)都會(huì)被制作成推文公布于公眾號(hào)。村民們足不出戶就可以了解村莊里面的重要事務(wù)，也可以在該公眾號(hào)上提出對(duì)村莊重要決策的建議，大大保障了村民的知情權(quán)和決策參與權(quán)，推動(dòng)年豐村民主管理的發(fā)展。

三、目前年豐村存在的問(wèn)題及改進(jìn)之處

（一）法律服務(wù)資源閑置

年豐村村民大多知曉公共法律服務(wù)體系和村居法律顧問(wèn)，然而，這些資源并未得到充分利用。在鄰里糾紛的解決方式上，公共法律服務(wù)體系的建設(shè)雖可通過(guò)提供法律意見(jiàn)以促進(jìn)糾紛以和睦的方式順利解決，但村民普遍的首選糾紛解決途徑仍是尋求村委的調(diào)解幫助，主動(dòng)向法律顧問(wèn)咨詢法律意見(jiàn)僅占少數(shù)情況。這一情況的產(chǎn)生，原因有二，一是村民對(duì)村委已建立信任感，而村民與法律顧問(wèn)接觸較少，對(duì)村民來(lái)說(shuō)法律顧問(wèn)屬于外來(lái)的人員，難以給予信任。二是因?yàn)榇迕竦姆ㄖ卫砟钊蕴幱谳^薄弱的狀態(tài)。在農(nóng)村，村民已習(xí)慣通過(guò)自力救濟(jì)的方式解決糾紛，他們?cè)谀承┘m紛的解決上已形成了一套自己的解決模式。

（二）村民對(duì)普法宣傳項(xiàng)目的參與缺乏主動(dòng)性

在年豐村，為提高村民的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，村委和法律顧問(wèn)常開(kāi)展法制宣傳講座，然而，較少村民會(huì)主動(dòng)前往參加講座。因村民的主動(dòng)性的缺乏，為鼓勵(lì)村民參加講座等普法項(xiàng)目，村委決定將派發(fā)禮品增加為吸引點(diǎn)，事實(shí)上，許多村民愿意參加講座普法等項(xiàng)目，講座中的禮品起著激勵(lì)作用。這一情況主要由年豐村村民們法律意識(shí)較薄弱所導(dǎo)致，目前年豐村居住的村民大多為留守的中老年人員，許多中老年人員一直在農(nóng)村生活，法律對(duì)他們來(lái)說(shuō)是陌生的概念，對(duì)法律不具有認(rèn)知的狀態(tài)使他們無(wú)法對(duì)法律宣傳項(xiàng)目產(chǎn)生興趣。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村作為中國(guó)社會(huì)的重要組成部分，其法治建設(shè)對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家具有重大意義。年豐村作為全國(guó)民主法治示范村，其在民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的運(yùn)作模式上獨(dú)具創(chuàng)新，推行了議事會(huì)制度等制度，極大地?cái)U(kuò)大了基層民主，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)取得成效。在法治層面，年豐村構(gòu)建了一套完善的主要由三個(gè)法律服務(wù)產(chǎn)品構(gòu)成的公共法律服務(wù)體系，切實(shí)增強(qiáng)了廣大基層群眾和干部的法律意識(shí)。年豐村的成功經(jīng)驗(yàn)不僅僅對(duì)于在大灣區(qū)建設(shè)的時(shí)代背景下南沙區(qū)的農(nóng)村建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，還為我國(guó)鄉(xiāng)村法治工作提供示范藍(lán)本，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村的法治進(jìn)程。學(xué)習(xí)構(gòu)建“村居法律顧問(wèn)+人民調(diào)解委員會(huì)”的調(diào)解機(jī)制、推動(dòng)公共法律服務(wù)站全面覆蓋各鎮(zhèn)區(qū)等可推行的模式、解決法律資源閑置等問(wèn)題，逐步形成一個(gè)利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的鄉(xiāng)村秩序，理應(yīng)是我國(guó)完善基層治理的應(yīng)有之義。

注釋?zhuān)?/p>

①劉天文.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層民主建設(shè)的拓展與深化［J］.湖北文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，40（01）：39-45.

②張立平.我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)及其體系建構(gòu)［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（02）：102-106.

③張鵬霖.淺析鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作制度［J］.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，32（03）：43-44.

④關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)［N］.法制日?qǐng)?bào)，2018-04-28（003）.

⑤習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告-新華網(wǎng)［EB/OL］.