關于公立醫療機構監察對象范圍的探討

北京大學人民醫院，北京 100044

一、《監察法》出臺背景下界定公立醫療機構監察對象范圍的意義

2018 年3 月，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”）的正式出臺，是我國國家監察體制改革的重要里程碑，這表明我國的反腐敗工作繼續向著法治化不斷邁進，反腐工作進入了新時代。同以往的反腐立法相比，《監察法》擴大了監察對象，大大消除了監察盲區，如將原行政監察法未納入監察對象的立法、司法機關及國有企事業單位等公職人員均納入監察范圍，首次以立法的形式將公立醫療機構人員列為監察對象。如何界定監察對象是《監察法》實施的核心問題，而公立醫療機構作為監察視域下比較特殊的機構類型，具有專業性強、人員構成較為復雜、公眾感知程度高等特點，有必要進一步討論其監察對象范圍。本文將通過研究《監察法》相關內容，對公立醫療機構的具體監察對象進行探討，為今后相關監察工作的開展提供參考。

二、公立醫療機構監察對象范圍概述及其存在問題

《監察法》將監察對象指向所有行使公權力的公職人員，《監察法》第十五條采取了列舉的方式，明確將監察范圍劃歸六大類。其中第四大類關系公立醫療機構，明確界定“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員”為監察對象。《〈中華人民共和國監察法〉釋義》（以下簡稱“《釋義》”）將“公辦醫療衛生單位中從事管理的人員”分為下列五類監察對象：

第一類是“該單位及其分支機構”（下同）的領導班子成員，第二類是“國家工作人員”，第三類是“中層和基層管理人員”，包括“管理崗六級以上人員”和“從事與職權相聯系的管理事務的其他職員”，以及“在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員、采購、基建部門人員”。第四類是“臨時從事與職權相聯系的管理事務”人員，包括“依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員”。

《釋義》指出，公辦醫療衛生單位的監察對象“主要是”前兩類，后兩類則屬于“可以依法調查”，這就難免導致監察機關在具體行使監察權時存在自由裁量權過大的問題。另外，通過人事部《<事業單位崗位設置管理試行辦法>的實施意見》了解到，事業單位中六級以上管理崗對應處級副職以上職級，這對于基層醫療衛生機構的中層管理人員而言顯然是過高的，只有少數醫療衛生機構的中層管理人員能夠達到該級別，甚至很多基層醫療機構的領導班子成員也達不到副處級。同時，《釋義》中在列舉臨時從事與職權相聯系的管理事務人員時并未使用表示未窮盡的“等”字，雖增強了條文的“確定性”，但這種列舉性的表達方式忽略了公立醫療機構的復雜性，使監察范圍存在諸多“遺漏”。例如，在公立醫院中存在多種類型的行使公權力的委員會或小組，如藥事管理委員會、醫學倫理委員會、高低值耗材委員會、接受捐贈評估小組等等，該種描述方式難以涵蓋所有監察對象。

三、界定公立醫療衛生機構監察對象的核心要素

文義解釋是一切法律解釋方法的基礎，也是所有法律解釋方法的最優先選擇。為準確界定公立醫療衛生機構監察對象的范圍，需首先解構相關法律條文，抽取構成要素，從而準確界定監察對象范圍。綜合監察法總則及第十五條第四款條文內容，筆者提取了三處界定公立醫療衛生機構監察對象的核心判斷要素：

（一）“公權力”與“公職人員”。監察對象的范圍是所有行使公權力的公職人員。《釋義》表示：“公權力是國家權力或公共權力的總稱，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。”監察法中所提到的“公職人員”一詞系國內法律體系的首次使用，同《聯合國反腐敗公約》提法一致，《公約》認為：“‘公職人員’可以指依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關法律領域中的適用情況，履行公共職能或者提供公共服務的任何人員。”［1］

對于處理行使公權力的公職人員職務腐敗問題的相關規定，主要集中于刑事立法及其相關解釋中，由于現有的法律體系中對于“公權力”和“公職人員”均都沒有明確的界定，可以通過理解《刑法》中職務犯罪的相關主體范圍來幫助界定監察法中的“行使公權力的公職人員”。《刑法》中的“國家工作人員”職務犯罪主體，以“公務性”為中心，而《監察法》監察對象“行使公權力的公職人員”，也側重主體的公權力特征，從某種意義上講，《監察法》監察對象范圍和《刑法》的職務主體范圍存在競合。［2］其中“國家工作人員”一詞同監察法中的“公職人員”、“從事公務”一詞同監察法中“行使公權力”最具關聯和相似性，“國家工作人員”含義在《刑法》中進行了闡釋，2003 年《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中解讀了“從事公務”一詞，這對于“行使公權力”一詞的界定具有一定參考意義。

（二）“公辦”。“公辦”一般指經費來自國家財政撥款，我國公立醫院均為事業單位，但實踐中均為自主經營，沒有得到政府全額撥款［3］，因此僅以資金來源的標準判斷是否“公立”欠妥。此處“公辦”的含義實質上同2004 年《事業單位登記管理暫行條例》中規定的“事業單位”范圍基本等同，“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”

從“公辦”的字面意思看，并不包括混合所有制醫療機構，而實踐中存在公辦單位向混合所有制醫療機構委派人員的情況，該類人員被委派通常是為了加強對國有資產的管理，應當認為是行使公權力，應當納入至監察范圍。而對于混合所有制醫療機構中的其他工作人員，由于和國家權力的行使關聯較弱，應保持謙抑性，不將其納入監察范圍。

（三）“管理”。《監察法》第十五條將監察對象界定為公辦醫療衛生單位中“從事管理的人員”。“管理”一詞意指“通過實施計劃、組織、領導、協調、控制等職能來協調他人的活動”［4］。上文提到的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中對于在國有事業單位“從事公務”也使用了“履行組織、領導、監督、管理等職責”進行表述，與管理學中的概念基本一致。

2007 年度制定的《關于衛生事業單位崗位設置管理的指導意見》中，將衛生事業單位崗位分為管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位三類。應該認為，監察法第十五條第四款所稱的管理人員，包含了管理崗位人員，即管理崗位人員不論職級高地、是否是編內人員，只要行使了相關管理職權，就視為行使了公權力，屬于監察對象范圍。專業技術崗位中，包含了專業技術崗位的管理者和普通專業技術人員，專業技術崗位的管理者如臨床或醫技科室主任、護士長等擁有管理職權，屬于監察范圍；而對于普通專業技術人員（如普通醫生或護士等）僅從事業務或技術等工作時，如醫生開具處方的行為，沒有介入國家公權力，不具有管理職權，不應納入監察對象范圍。對于工勤技能人員，如水電工、保潔、保安等，由于一般從事勞務性工作，只有擔任一定管理職務、履行相應職權時才能認為屬于監察范圍。

四、結語

時至今日，隨著《監察法》的出臺，我國已經初步建成了以《監察法》為核心的國家監察體系。明確監察對象范圍是實施《監察法》的前提和保障，也是全面推進依法治國的重要要求。公立醫療機構本身雖不屬于傳統的公權力范圍，但隨著醫療衛生事業的不斷發展，公立醫療系統的監察工作也不斷出現新任務、新情況，明確公立醫療機構的監察對象范圍，可以更好地為推進醫療體制改革、增強人民群眾幸福感提供有力保障。