社區督導員制度的建設與發展研究

（上海師范大學教育經濟與管理 上海 200234）

2012年國務院頒布的《教育督導條例》第六條和第七條規定：“教育督導人員是縣級以上人民政府根據教育督導工作需要，經教育督導機構考核合格，為教育督導機構配備的人員，包括全職督學和兼職督學。可以由縣級以上人民政府任命，也可以由教育督導機構任命”。目前，社區督導員制度還屬于地方性特色，國內外學者對于社區督導員的概念尚未達成共識。“社區”的概念最早起源于德國社會學家滕尼斯，之后被美國社會學芝加哥學派作為社會學術語而被廣泛接受[1]。“在經典社會學研究中，社區意指面對面關系的生活空間，地域性是其重要的維度之一。”[2]結合實際采訪對社區督導員制度的理解，筆者認為社區督導員是由縣級以上人民政府或教育督導機構從街道選拔并對其區域范圍內的中小學進行督導的兼職人員。

一、長寧區社區督導員制度的歷史演進

長寧區是上海市社區督導員制度的首創地區。20世紀80年代，教育局為了加強與學校、街道的聯系，成立青少年工作委員會和青少年保護辦公室，這是長寧區社區督導室的前身。教育局從10個街道、1個鎮抽調11位中小學校長與青少年工作委員會的5個人共同組成青少年保護辦公室，在街道辦公（陳某是其中一員）。

長寧區社區教育督導室（簡稱為督導室）成立于1999年，社區督導員制度正式實行于2009年，社區督導員由街道推薦、區督導室任命，構成是熱愛教育事業、了解教育或街道的退休人員（陳某從2009年至今仍是社區督導員）。長寧區有10個街、鎮，社區督導員近30人，一個街道或鎮由2至3人負責，基本上每月督導1次，且每次去學校督導要求至少2人同行，最初涉及的學校包括幼兒園、小學、初中、高中、工讀學校等。

社區督導員既參與專項督導，主要圍繞有償家教、規范收費、依法治校、學校招生、校園欺凌、校園安全等問題進行隨訪督查，填寫督導室制定的督查評價表，包括學生、家長問卷的填寫，將督導過程中發現的問題及時反饋給學校，并將教育督導的最終結果匯報給督導室。也有經常性督導，實行百分制，督查項目涉及很少，只涉及幾個，以觀察為主，包含評價等和評價描述。

發展至今，基于幼兒園的特殊性與時代發展的要求，社區督導員督導的學校只涵蓋小學、初中、高中。專項督導的主題趨于多樣化，主要圍繞時事熱點話題不斷更新，如：垃圾分類等。經常性督導的督查評價表也不斷完善，督查評價表分值發生變化，實行110分制。督查方式增加，在觀察的基礎上增加了訪談，評價表內容更加詳盡，建立了一級指標和二級指標。督查項目增加，并且進行分類處理，內容更加完善具體。

二、探討長寧區社區督導員制度特點

1.形式上由督導室管理，本質上對居民負責

社區督導員究竟代表督導室還是社區行使權利，各界人士并未達成共識。

從形式上看，社區督導員歸屬于督導室管理。首先，從管理學的角度來看，督導室對社區督導員進行管理，包括招聘與選拔、培訓與開發、評估（很少涉及）、福利待遇，即社區督導員接受督導室的管理。具體來說，長寧區督導室人員公布招聘消息，考察應聘者的人品、性格、專業性等條件，對符合要求的人選進行任命。定期定點進行培訓、學習，每隔一個月左右在督導室開會。提供相關教育資源，訂閱《上海教育》雜志，幫助社區督導員及時了解教育動態，提高專業知識水平。工作補貼由督導室發放，近4年基本上每年每人6000元，大概去學校的頻率是一個月1次或兩個月1次，根據相關要求具體而定。其次，從實際工作來看，社區督導員工作是借助督導室的權威得以在學校順利開展，工作內容是根據督導室要求執行，工作情況也是匯總給督導室，最終的反饋意見起決定作用的還是督導室。

本質上來說，社區督導員是對居民負責。不僅僅是因為社區督導員來自基層，由街道推薦，作為一種社會力量代表社區對其所居住街道的學校工作進行督導，發揮社會評價的作用。其次，區督導室賦予社區督導員權力隨機進學校進行督導，充分考慮社區居民文化水平，只督導那些社區督導員了解或居民十分關心的內容，專業性要求不高。此外，社區督導員是以志愿者的身份加入督導隊伍，社區督導員與督導室成員是平等主體之間的關系。督導室人員尊重社區督導員，鼓勵社區督導員實事求是地工作，為社區發言。最后，社區督導員代表社區向督導室反饋結果，由督導室向街道、學校反饋。這不僅能夠維護學生和家長的權利，還能促進學校與居民的關系，密切學校與街道聯系。

2.第三方參與，集靈活與細節于一體

長寧區教育督導隊伍由四部分構成。A角是專職督學——教育行政部門的領導干部擔任。從職位上來說，專職督學和校長是同級，但是就督導而言，更多體現的是一種上級對下級的監督、指導，因為政府對學校的考核實行百分制，其中督導室的權重為40%，可見督導室對學校的權力之大。B角是掛牌責任督學——從在職和退休的校長、教師、教研人員和行政人員中遴選，專兼結合，兼顧小學、初中和高中各個學段（含直屬學校），由教育督導部門聘任，強調專業化，致力于使督導過程和評價結果更加科學，有說服力。C角是學校督導員——在每所學校內部聘請校級領導擔任學校督導員，經過上海市督學資格培訓，具備專業督導知識的人員。學校督導員代表的是學校內部人員參與督導，體現的是一種自評方式，強調學校內部自評工作，有利于促進學校自我監督、自我激勵、自我發展。D角社區督導員——為了回應社會對教育的關注，邀請社區的退休人員從教育外部視角來對學校進行考核的人員。社區督導員代表社區，不僅能體現督導隊伍的多樣性，更是作為一種外部力量參與學校評價，與專職督學、專家督學、學校督導員共同出力，促進教育督導工作更好地開展。

社區督導員的優勢在于，社區管理作為一個重要的社會話題，社區參與是發展趨勢。教育不能只靠政府來辦，社會也需參與，社區督導員本身是社會參與的一個比較好的形式。社區督導員參與督導具有很強的靈活性，可以根據督導的內容自主選擇合適的時間去學校，不需要提前幾天通知。

3.承擔既“督”也“導”的職責

社區督導員的一大認識誤區：社區督導員以“督”為主，很少有“導”的成分。他們根據督導室的安排，搜集所負責學校的督查項目情況，基于證據闡述學校存在哪些問題，至于其督導結果是否有采用、學校有沒有改進等問題很少關注，亦非其工作重點。

事實上，社區督導員的工作有“督”有“導”。不僅根據學校情況指出存在的問題，還會在填寫評價表的時候將相關情況告訴學校校長或書記等中高層領導。對于違反國家法律法規的情況，直接一票否決，如實匯報給督導室。對于督導隊伍而言，社區督導員本身存在的作用在于督查學校相關情況，彌補其他類型督導人員的不足，豐富和拓展督導力量。但是相對社區督導員來說，社區督導是視情況而定的。重點在于“督”，督導與法律規章制度相關的內容。剩余的督查內容，是“督”與“導”并行，在“督”的基礎上重視“導”的作用，注重引導學校相關行為的改善。

三、對長寧區社區督導員制度的展望

1.建立長寧區社區督導員資料庫

2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化新時代教育督導體制改革的意見》要求加快構建教育督導信息化平臺，整合構建全國統一、分級使用、開放共享的教育督導信息化管理平臺[3]。長寧區創建社區督導員實行時間早，走在全國前列，并取得卓越的成效，也是其他地區建立社區督導員制度的示范區。對于長寧區社區督導員的發展來說，創建長寧區社區督導員資料庫極其重要。

首先，督導內容紛繁復雜，缺少對應的評判標準。目前的督導工作以街道為單位，社區督導員很少進行街道之間的交換工作（成立以來，僅組織一次。其余時間基本是固定人員、固定街道）。創建資料庫，可以收錄督導案例供不同街道社區督導員、長寧區未來的社區督導員以及其他地區學習，并且可以了解不同街道督導情況，拓展長寧區社區督導員視野，減少督導困難，提高督導效率，規范長寧區社區督導員督導工作。其次，目前社區督導員由退休人員構成，建立資料庫，可以不斷更新、了解社區督導員個人情況，如：健康狀況、年齡等，及時尋找替代人員，避免出現街道社區督導員數量不足、年齡已過70歲等問題，使社區督導隊伍更加規范化。

2.提高長寧區社區督導員的權威性

長寧區社區督導員在督導工作過程中，由于來源于社區，主要借助長寧區人民政府督導室的權威性，而不是社區督導員本身具有的權威。

提高長寧區社區督導員的權威性，首先需要肯定其專業性。社區督導員來自社區，專業性相對不足，因此，社區督導員應以客觀事實為依據，基于標準和證據進行督導。以足夠的專業性使學校信服，從而重視社區督導員反饋的問題，并加以改正。其次，需要重視社區督導員督導結果的運用，強化監督問責機制。社區督導員在工作過程中，對于反饋給督導室的問題非常關注，并且亦是學校確實存在的問題。如果社區督導員與學校領導人員溝通過該問題，而督導室忽略相關問題或不大影響整個督導結果，會降低社區督導員在學校的權威性，也會影響社區督導員工作積極性。

3.加強社區督導員與街道的聯系

在社區督導員制度不斷發展和完善的過程中，理論上應該是督導室、學校、街道三者之間的關系更加緊密。實際上，反而是社區督導員與督導室、學校的聯系加強，但是社區督導員與街道的關系越來越遠，這背離了社區督導員制度建立的初衷。因此，加強社區督導員與街道的聯系是十分必要的。

首先，定期向街道反饋學校督導情況，增加街道與社區督導員聯系頻率。針對督導室培訓和會議內容，抓住核心內容，突出該街道學校的優勢，強調學校的不足，將關鍵信息傳達給街道，以期待進一步改善。其次，在街道社區督導員人數不足的情況下，由該街道與社區督導員商量共同推薦新的社區督導員。現實情況是街道社區督導員組長推薦新的社區督導員，改變了最初由街道推薦的方式，這可能降低社區督導員對街道的情感歸屬，不利于加強街道與社區督導員的聯系。