淺談違反城鄉規劃“責令限期拆除”的性質

苗 靖

廣東競方律師事務所，廣東 河源 517000

因城鎮化的發展，土地征收、征用帶來的利益，使得農村村民違規加建住房、未經批準突擊建房、批少建多或者未經批準將原合法建筑拆除擴建、或在農用地上擅自新建住房等情況屢見不鮮。《城鄉規劃法》規定了違反規劃的建筑，主管部門可以責令限期拆除。但該法對于違反規劃擅自建設的行為也規定可責令限期拆除。但是對于責任限期拆除的性質，法律沒有明確規定，司法實踐中認識不一。

一、“責令限期拆除”性質存在的不同觀點

（一）行政處罰說。持該觀點者認為，《土地管理法》第八十三條規定，即“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的……”，上述規定已經明確了“責令限期拆除”屬于行政處罰。雖然《行政處罰法》并未明確責令限期拆除屬于行政處罰的一種形式，但該法第九條規定了法律可以設定各種行政處罰，責令限期拆除屬于《土地管理法》規定的其他行政處罰。廣東省人民政府《關于農村村民非法占用土地建住宅行政執法權的公告》（粵府函〔2020〕84號）規定，“將《中華人民共和國土地管理法》第七十八條規定的行政處罰權，以及與該行政處罰相關的行政檢查、行政強制措施權，調整由……”。①從字面理解，該《公告》認為限期拆除為行政處罰，在行政處罰過程中實施的檢查、責令改正、責令停止施工等屬于履行行政處罰過程中的相關行政行為或行政措施。《城鄉規劃法》對于違反規劃的建筑物責令拆除的相關規定，與違反土地管理法導致的責令拆除在性質上并無區別。

在司法實踐中，最高人民法院《廣西創思特汽車服務有限責任公司、廣西壯族自治區南寧經濟技術開發區管理委員會城鄉建設行政管理：城市規劃管理（規劃）再審審查與審判監督行政裁定書》［（2019）最高法行申3617號］也認為責令限期拆除屬于行政處罰。②

（二）行政強制說。持該說者認為，根據《行政強制法》明確了強制拆除屬于行政強制法的調整范圍。《住房城鄉建設行政復議辦法》規定不服“限期拆除決定和強制拆除違法建筑物、構筑物、設施以及其他住房城鄉建設相關行政強制行為的”可申請復議，也明確了限期拆除屬于行政強制。另外，原國務院法制辦《對陜西省人民政府法制辦公室〈關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示〉的復函》（國法秘研函〔2012〕665號），認為“責令限期拆除”不應當理解為行政處罰。

《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（法釋［2013］5號）明確了人民法院不再受理對于違反城鄉規劃的拆除行為的執行。按此批復時最高人民法院行政審判庭負責人答記者問的解釋，認為城鄉規劃法規定的“強制拆除”在行為性質上屬于典型的行政強制執行，受行政強制法調整。③

（三）綜合判定說。該觀點將行政行為所處的不同階段作為判斷行為性質的標準，認為如果行政行為發生在調查或者執行階段，就是行政強制，因為此時尚不是最終的處理；如果發生在行政處理時，因為此時的處理具有最終性，此時的行為應當是行政處罰。行政行為所處階段的判斷與界定，除了要參考行政機關作出行政行為時的意思外，還應當從責令限期拆除決定或者通知作出違法建設或違章建筑的進展情況，責令限期拆除決定或者通知具體內容、引用法律依據，以及先前同一行政主體就同一建設行為有無相同或者相似的決定或者通知進行綜合判斷。④

（四）行政命令說。該說認為，《土地管理法》已規定了責令限期拆除屬于行政處罰，但除此法規定之外，責令限期拆除還受諸如行政強制法、城鄉規劃法、環境保護法等多個法律、法規的規定所規制，雖然行政行為相似，但不同的依據所判斷出的行為性質是不同的，違反城鄉規劃的責令限期拆除，從行為性質上應認定為行政命令。⑤

二、各種觀點的評價

（一）行政命令說。該說存在先天缺陷。行政命令指行政主體依法要求相對人為或不為一定行為的意思表示，行政命令可以存在于行政處罰的過程中，如責令改正，行政命令本身不是一種制裁，并不要求相對人承擔額外的法定義務。該說將《土地管理法》規定之外的責令限期拆除認定為行政命令，也無法解釋違反土地管理或規劃管理的限期拆除的實質性區別這一關鍵問題。

（二）綜合判定說。綜合判定說認識到了行政強制與行政處罰的區別，但是混淆了對行政強制措施和行政強制執行的理解。正如最高人民法院在相關判決中所述：《行政強制法》第十七條規定的行政強制措施是指在行政處罰決定作出前，行政機關采取的強制手段，通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時性處置；而行政強制執行是在行政處罰決定作出后，為執行該行政處罰所采取的強制手段，二者具有顯著區別。⑥

（三）行政強制說。此觀點在實踐中也是普遍存在的，也是極易與行政處罰相混淆。《行政強制法》規定了行政強制包括了責令限期拆除，這也是將責令限期拆除認定為行政強制的法律依據。筆者認為，《行政強制法》規定的責令限期拆除，與土地管理及規劃管理中的責令限期拆除不同。理由包括：（1）從概念上，行政處罰著眼于“處罰”，而行政強制著眼于“強制”，前者在于通過制裁和懲罰手段維護行政管理秩序，后者在于通過強制性方式、督促相對人履行義務，從而達到行政管理的目的。（2）性質上，行政處罰是對相對人設定直接影響相對人的實體權利的義務，屬于制裁性法律責任；行政強制不添加新的義務，強制的結果也不影響相對人的本應享有的合法權利。（3）目的上，行政處罰的目的在于制裁和懲罰，行政強制執行的目的在于督促履行義務。所以違反規劃的責令限期拆除，與違反土地管理的責令限期拆除一樣，均屬于通過設定新的義務、通過懲罰達到行政管理的目標，本質上均屬于行政處罰。

三、違反規劃的“責令限期拆除”應當是行政處罰

筆者認為，違反規劃的“責令限期拆除”應當屬于行政處罰。

（一）概念上。行政處罰，是指行政主體依法對行政相對人違反行政管理秩序的行為，給予最終法律制裁的行政行為。行政強制是指行政主體為實現行政目的，對相對人的財產、身體等予以強制而采取的臨時性措施。行政強制具有暫時性，此后可能還有具體的行政處罰；行政處罰具有終局性，對于相對人的權利影響是最終的。

從概念上看，責令限期拆除是行政機關對行政相對人的財產上的最終法律制裁，屬于行政處罰。

（二）目的上。行政強制目的是制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大，如責令改正。行政處罰的目的是通過設定新的義務、通過影響相對人的實體權利達到行政管理秩序回歸正常的目的。責令限期拆除是為了糾正違法行為、恢復違法行為發生前的原始形態。所以從目的上，責令限期拆除應屬于行政處罰。

（三）立法上。雖然《城鄉規劃法》尚未明確違反規劃時的“責令限期拆除”的法律屬性，但從《土地管理法》第七十八條、第八十三條的規定來看，“責令限期拆除”從土地管理法層面看屬于行政處罰。從本質上，違反用地規劃，和違法用地很多地方存在行為與結果上的重疊，違反用地規劃導致的限期拆除和違法用地導致的限期拆除的處罰性質并無區別。

綜上，筆者認為，從《土地管理法》角度或《城鄉規劃法》角度，雖然所依據的法律不同，做出責令限期拆除決定的本質并無不同。為了解決認識的混亂和各種認識均“有法可依”的狀態，有必要統一責令限期拆除的法律屬性，明確責令限期拆除屬于行政處罰。

注釋：

①http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_29982 95.html［EB/OL］.2020-5-26.

②裁判文書網.https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181 107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=51875ef16b824bf08519ab22 0113f646［EB/OL］.2020-5-26.

③人民法院網絡版.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/201 3-04/02/node_4.htm［EB/OL］.

④胥運帷.責令限期拆除行政行為法律屬性的多元性——以45份住建行政裁判為樣本分析［J］.昆明學院學報，2018，10：73-79.

⑤宋亭，劉凱.淺析責令限期拆除行為的法律定性［J］.江蘇法制報，2018-4-13.

⑥見注1.