“小產權房”的形成原因與法律保護對策探析

夏 駿

上海電氣集團股份有限公司，上海 200002

在我國二元化性質的土地體系的大背景下，農村土地與城市土地采用了不同的監督管理措施。根據規定，城市土地必須滿足法定條件后，方可建立住房并取得國家相關機構下發的房產證，才可以取得在市場上交易的資格。由于“小產權房”的權利人僅享有占有、使用、收益的權利，而不具有處分權的屬性，導致了因“小產權房”產生民事糾紛等社會問題時，根據現有的法律制度，權利人的利益難以得到保障。通過研究“小產權房”的成因、特點，探討“小產權房”流轉過程中存在的問題和風險，以期從法律的角度提出相應的解決對策。

一、什么是小產權房？

（一）概念

“小產權房”是指在集體土地上建設的房產。根據現行法律法規等規定，該類房產不具備縣級及以上國土與房屋產權管理部門發放的“國有土地使用權證”［1］。

（二）小產權房的成因

1.制度成因

在二元土地體系之下，城市化進程不斷加快、國民經濟加速發展，國家對集體土地征收、征用的現象十分常見，但是普遍存在著農民獲得的征地補償款與土地實際價值不匹配的現象，因此部分村民或村集體為了保護自己的利益，自發建造小產權房或擴大“小產權房”的原有面積，以獲得更多的利益［2］。

2.社會原因

現階段，城市住房保障方面仍然存在較大的缺口。雖然相關部門多次發文要求加強關于保障房的建設，但是對房屋需求較大的外來務工人員群體卻沒有被納入范圍之內，為“小產權房”買賣這一現象的產生埋下了社會隱患。同時，“小產權房”的數量越來越多，伴隨著大量農村勞動力不斷涌入城市，出現了農村人少地多的現象，部分集體經濟組織成員沒有能力在城市購買商品房，選擇回鄉后在農村集體土地上建造了或居住或用于投資的“小產權房”［3］。

3.經濟原因

目前，城市商品房的供給緊缺的現象比較嚴重。伴隨持續增長的城市人口數量和住房需求，城市建設用地被大規模的開發，城市房價不斷增長，再加上大部分城市保障性住房供應不足、城市生活成本的不斷增加，面對價格低廉的“小產權房”，部分居民選擇購買“小產權房”。

（三）“小產權房”的存在形式

“小產權房”作為不動產，其成因各有不同，表現形式也多種多樣，例如在農民宅基地上建造的、因舊村改造建造的、因拆遷安置而建造的、因簽訂購房合同而獲取的、因繼承或贈與而獲得的等等。為了貫徹落實保護耕地的土地制度，我國的《土地管理法》等相關法律法規規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于非農業建設。可見，我國現行政策不認可“小產權房”基于買賣、交易等法律行為而發生的物權變動的結果。

二、常見問題分析

目前因小產權房而發生的法律糾紛，從表面上看似乎法律關系具體明確，權利義務界定也比較清晰，但由于“小產權房”的法律性質和法律地位的特殊性，使得涉及“小產權房”的法律糾紛的處理面臨著較大的挑戰。

（一）“小產權房”買賣合同效力問題探析

目前部分學者認為是“小產權房”買賣合同是無效的，理由為：合同當事人主體資格不適格或合同內容違法抑或是違反了國家政策［4］。也有學者認為合同是有效合同，理由是法律沒有明確禁止“小產權房”轉讓。

筆者認為“小產權房”買賣合同應當認定為有效。從契約自由和正義的角度出發，經要約與承諾且雙方達成合意，合同內容沒有違反法律行政法規強制性規定，則該買賣合同成立并生效。當“小產權房”原權利人將自有的“小產權房”出售于他人時，經要約與承諾且雙方達成合意，則該不動產買賣合同成立。合同成立不代表合同生效，接下來，需要分析該合同是否生效。

根據現行法律法規政策可知，集體經濟組織內部成員之間可以流轉“小產權房”。如果涉及集體經濟組織成員以外的人員時，合同效力如何認定呢？《土地管理法》等法律法規和政策并沒有對“小產權房”對集體經濟組織以外之人流轉作出禁止性規定，例如《北京市高級人民法院關于印發農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議紀要的通知》文件精神體現了“小產權房”糾紛處理的原則，要綜合權衡買賣雙方的利益，結合個案的特殊情況進行處理。

伴隨著《九民紀要》的發布，我們在認定合同效力的時候應當慎之又慎。“九民紀要”明確要求謹慎判斷“強制性規定”的性質，仔細考量所保護的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全等因素，不能夠動輒以違反法律、行政法規的強制性規定為由認定合同無效。

此外，雖然“小產權房”買受人可以基于買賣合同而有權占有和使用該“小產權房”，但該“小產權房”的物權并未轉移，因此即使認可“小產權房”買賣合同的有效，也不能改變“小產權房”不能取得合法產權，不具有物權的現實，沒有違反集體土地不得進入市場流通的規定，也沒有違背國家保護耕地的初衷。

綜上所述“小產權房”買賣合同應當是有效的，在當事人之間具有約束力。

（二）小產權房在民事執行程序中的法律問題探析

根據《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》的內容，被執行人確定無財產可供執行，人民法院可以依法裁定中止執行。以拍賣、變賣的方式來實現不動產的經濟性，但“小產權房”的屬性決定了無法通過強制執行來實現執行申請人的損害賠償請求權。如果允許將“小產權房”認定為“無財產可供執行”的情形而宣告執行終結，否認了“小產權房”作為所有權人“獨立財產”的法律地位，使得權利人的利益得不到保障。

（三）小產權房在離婚分割時的法律問題探析

“小產權房”作為不動產，具有“房屋”的所有物理屬性，在使用功能方面與商品房也沒有差異，但是“小產權房”不具有國家相關部分頒發的不動產權證，如果夫妻離婚時雙方訴爭的財產為共同購置的“小產權房”，那么“小產權房”如何分割呢？然而，民商事法律最重要目的之一是調整平等主體間的財產關系，如果沒有正確界定“小產權房”的性質，形成良好“小產權房”分割機制，筆者認為，不利于解決社會糾紛，容易導致社會矛盾，小產權房在離婚時如何分割具有十分重要的現實意義。

（四）小產權房買賣合同被認定無效的弊端

“小產權房”買賣合同被認定無效最大的弊端在于給買賣雙方造成利益失衡，不利于維護交易秩序和社會穩定。合同法規定，因合同無效取得的財產，應當予以返還。現階段，房價飛速上漲，如果一概認定“小產權房”買賣合同無效，則促使當事人違背契約精神，容易導致出賣人在房屋增值后反悔，違背誠實守信精神，故意“撕毀”買賣合同，在交易中獲取利益，從而造成交易秩序的不穩定。

三、法律保護對策探析

在二元土地體系下，“小產權房”無法在市場的自由流通，為了更好地適用民事法律規范解決民事爭訟，定紛止爭，通過尋求法律適用，探尋解決相關問題的法律對策，具有十分重要的意義。

（一）堅持誠實信用原則，維護合同契約精神

雖然我國不支持“小產權房”流轉，但是我國法律、法規強制性規定并未明確禁止，因此一般來說，小產權房買賣合同在滿足合同法規定的合同成立與生效要件后即合法有效，雙方當事人應當堅持誠實信用原則，維護契約精神。以合同效力來約束雙方當事人的行為，為其他“小產權房”的權利人提供一種法律預期：雖然買賣行為不生物權效力，但仍產生債權效力，擅自違反國家規范性法律文件，例如國務院決定、國土資源部頒布的規范性法律文件，出賣“小產權房”簽訂“小產權房”買賣合同后又毀約的，應當承擔因違反合同而產生的法律責任。當惡意解除、撤銷買賣合同，買受人可以依據買賣合同要求其承擔違約賠償責任，可請求法院判令違約方返還合同金額、承擔違約責任、承擔損害賠償責任及支付利息等，通過認可買賣合同的效力，并通過債權請求權來保護買受人的權益。

（二）保護有關權利人的利益，尋求執行程序的創新渠道

“小產權房”在執行程序中面臨的挑戰是指法院對案件作出判決、裁定后，依據有效的判決書、裁定書等生效法律文書進入執行階段時，如果發現被執行人僅有的財產為“小產權房”時，應當如何處理？鑒于“小產權房”產權的特殊性，其不具備完整的物權，因此不符合法院執行的程序及要求，依據民事訴訟法的規定，即可認定為“執行不能”，此時，法院應裁定執行中止或者執行終結。要解決小產權房在民事執行程序中司法困境，保護執行申請人的利益，維護司法文書的既判力，應當突破現有的司法執行方式，尋求執行程序的創新渠道，從而維護相關權利人的利益，維護社會穩定。

（三）創新分割機制，維護社會秩序

通過閱讀大量案例發現，現階段法院在審理涉及“小產權房”的離婚案件中，對案涉“小產權房”作為“財產權益”進行分割。因“小產權房”的特殊性，法院不能將“小產權房”作為物權進行分割，但是“小產權房”具備財產權益的屬性，因此可以對案涉的“小產權房”的“財產權益”在當事人之間進行合理分割。此外，案涉“小產權房”可能存在增值等因素，雙方可以協商如何分割增值部分價值，協商不成可以找第三方進行評估，如果存在增值因素，則使用房屋的一方應當給予另一方相應的差額作為經濟補償。

四、小結

小產權房是法律問題和社會問題的結合體，反映了現行土地制度存在的不足。隨著小產權房糾紛事件越來越多地進入大眾視野，為了保護權利人的相關利益，引導民事法律行為遵循誠實信用原則，應合理看待小產權房買賣合同的效力，弘揚契約精神。在解決社會糾紛，定紛止爭的過程中不能教條主義，應當尋求創新渠道，引入新的靈活執行機制。小產權房所面臨的法律問題是司法所無法回避的，應當深入分析其深層的成因，在現有的司法體制下，從保護相關權利人利益、維護社會穩定的角度出發，來找到解決小產權房問題的法律對策。