中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”主要分歧的法理分析及原因淺探

王文娟 張含睿

內(nèi)容提要：中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的主要分歧集中表現(xiàn)在5個(gè)方面：一是外國(guó)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海是否享有無(wú)害通過(guò)權(quán)；二是外國(guó)船舶和航空器在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)是否應(yīng)遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》；三是我西沙群島直線(xiàn)領(lǐng)海基線(xiàn)是否符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定；四是我是否有權(quán)力在東海劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)；五是我對(duì)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益主張是否具有充分的歷史和法理依據(jù)。導(dǎo)致分歧的原因，主要有三：一是海洋主權(quán)與海洋自由之爭(zhēng)；二是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的刻意模糊和留白；三是美國(guó)以“美國(guó)規(guī)則”取代“國(guó)際法則”的企圖。

近年來(lái)，美國(guó)高調(diào)推行“航行自由行動(dòng)”，其目的是，力圖通過(guò)“美式航行自由行動(dòng)”塑造國(guó)際海洋秩序與規(guī)則，即借“航行自由”之名，行“軍事自由”之實(shí)，穩(wěn)“海上霸主”乃至“世界霸主”之位。中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，是沿海國(guó)家的主權(quán)權(quán)益與海洋強(qiáng)國(guó)的海上霸權(quán)之爭(zhēng)。深入剖析中美“航行自由行動(dòng)”主要分歧的法理依據(jù)，客觀分析產(chǎn)生分歧的復(fù)雜原因，既有助于從國(guó)際法層面還原歷史真相、化解矛盾危機(jī)，也有助于我進(jìn)一步探尋以“管控爭(zhēng)議，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定”為主旨的海洋規(guī)則與秩序的建構(gòu)途徑。

一、中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”主要分歧的法理分析

考察美在全球“航行自由行動(dòng)”實(shí)踐及其法律依據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，美經(jīng)歷了從“貿(mào)易領(lǐng)域的航行自由”到“軍事領(lǐng)域的航行自由”的演變，其實(shí)質(zhì)已從追求“海上航行自由”發(fā)展成為追求“海上軍事自由”。中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”的主要分歧，突出表現(xiàn)在航行自由的“軍民”之別，以及航行自由的“方式與適用范圍”上。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

一是外國(guó)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海是否享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。美堅(jiān)持認(rèn)為，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）規(guī)定，軍艦同商船一樣，在領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)權(quán)而不必事先通報(bào)沿海國(guó)或經(jīng)其批準(zhǔn)。我則強(qiáng)調(diào)軍艦作為國(guó)家的暴力工具，與商用船舶具有本質(zhì)的不同，理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。《公約》明確規(guī)定，沿海國(guó)可依《公約》相關(guān)條款和其他國(guó)際法規(guī)則，制定關(guān)于無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章。我據(jù)此制定《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，明確規(guī)定外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，合法有據(jù)。

二是外國(guó)船舶和航空器在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)是否應(yīng)遵守《公約》。美堅(jiān)稱(chēng)“領(lǐng)海之外即公海”，不承認(rèn)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊法律地位，將專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)視為國(guó)際水域，外國(guó)船只在這些區(qū)域享有與公海同樣的航行自由權(quán)，包括軍事活動(dòng)自由權(quán)。各國(guó)有權(quán)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事不違反相關(guān)國(guó)際法規(guī)定的軍事活動(dòng)。比如，只要不從事侵略性軍事活動(dòng)即為合法，包括“停靠、起降飛機(jī)和其他軍事設(shè)備、情報(bào)收集、監(jiān)視偵察、操作軍用設(shè)備、軍事演習(xí)及其他軍事行動(dòng)和軍事測(cè)量等。我則認(rèn)為，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為具有特殊法律地位和制度的海區(qū)，其航行自由當(dāng)然有別于公海自由。外國(guó)船舶和航空器在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)，應(yīng)遵守《公約》用于“和平目的”和“顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國(guó)的法律和規(guī)章”的相關(guān)法律規(guī)定。美在我專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)頻繁實(shí)施抵近偵察、軍事演練、軍事測(cè)量活動(dòng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他國(guó)在我專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利范圍，對(duì)我主權(quán)和安全造成了威脅，我有權(quán)為維護(hù)國(guó)家安全而采取國(guó)際法賦予的自衛(wèi)措施和預(yù)防措施。

三是我西沙群島直線(xiàn)領(lǐng)海基線(xiàn)是否符合《公約》有關(guān)規(guī)定。美多次公開(kāi)宣稱(chēng)，我西沙群島劃設(shè)直線(xiàn)基線(xiàn)不符合《公約》有關(guān)規(guī)定，其理由是西沙群島大部分海岸線(xiàn)不符合《公約》規(guī)定的劃設(shè)直線(xiàn)基線(xiàn)的地理?xiàng)l件。西沙群島屬于洋中群島而非沿岸群島，不享有劃設(shè)群島基線(xiàn)的權(quán)利，應(yīng)以群島中各島嶼和巖礁的低潮線(xiàn)為領(lǐng)海基線(xiàn)。中國(guó)以直線(xiàn)基線(xiàn)將原來(lái)屬于領(lǐng)海或公海的水域劃為內(nèi)水，不合理地干擾了這一區(qū)域的航行自由。我方堅(jiān)持認(rèn)為，采用直線(xiàn)基線(xiàn)劃定西沙群島的領(lǐng)海基線(xiàn)既不違反《公約》規(guī)定，也符合國(guó)際實(shí)踐。《公約》并未明確作為國(guó)家領(lǐng)土一部分的洋中群島如何確定領(lǐng)海基線(xiàn)，同時(shí)賦予沿海國(guó)根據(jù)本國(guó)不同地理情況采用不同方法確定領(lǐng)海基線(xiàn)的權(quán)利。在沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，我國(guó)依據(jù)直線(xiàn)基線(xiàn)原則劃定領(lǐng)海基線(xiàn)符合國(guó)際法原則。同時(shí)，國(guó)際上已有相當(dāng)數(shù)量擁有洋中群島的國(guó)家，都以直線(xiàn)基線(xiàn)或包含直線(xiàn)基線(xiàn)的混合方法來(lái)劃設(shè)洋中群島的領(lǐng)海基線(xiàn)，這一國(guó)際實(shí)踐有成為國(guó)際習(xí)慣法的趨勢(shì)。

四是我是否有權(quán)力在東海劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)。美反對(duì)我在東海劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)，認(rèn)為外國(guó)飛機(jī)在沒(méi)有進(jìn)入中國(guó)國(guó)內(nèi)空域意圖穿越防空識(shí)別區(qū)時(shí)，我沒(méi)有權(quán)力對(duì)其加以限制；我方則主張，劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)是主權(quán)國(guó)家的正當(dāng)權(quán)利。中國(guó)劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)并對(duì)進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)的航空器實(shí)施管控，既有充分的法律依據(jù)，也符合國(guó)際通行做法。自1950年美國(guó)率先劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)以來(lái)，世界上已經(jīng)有20多個(gè)國(guó)家劃設(shè)了防空識(shí)別區(qū)，大部分國(guó)家已經(jīng)接受了這一做法，形成了國(guó)際習(xí)慣規(guī)則。中國(guó)有權(quán)對(duì)進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)的飛機(jī)實(shí)施管控，并根據(jù)對(duì)方對(duì)我國(guó)領(lǐng)土、領(lǐng)空的威脅程度采取相應(yīng)措施，以確保國(guó)家安全。美作為最早劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的國(guó)家，不承認(rèn)我東海防空識(shí)別區(qū)，是典型的雙重標(biāo)準(zhǔn)，不符合國(guó)際法。

五是我對(duì)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益主張是否具有充分的歷史和法理依據(jù)。美以《公約》和南海仲裁裁決為據(jù)，堅(jiān)決否認(rèn)我在南海斷續(xù)線(xiàn)內(nèi)的歷史性權(quán)利，認(rèn)為我對(duì)南沙群島不具有整體海域權(quán)利。南海各島礁均不產(chǎn)生專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，擴(kuò)建島礁也并不能夠產(chǎn)生額外的海洋權(quán)利，并將我島礁擴(kuò)建活動(dòng)定性為“挑釁”行為和“破壞穩(wěn)定的活動(dòng)”，扣上“妨礙航行自由”之名。我方主張，我對(duì)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益主張具有充分的歷史和法理依據(jù)。中國(guó)基于群島整體性概念對(duì)斷續(xù)線(xiàn)內(nèi)的所有島、礁、灘、沙擁有主權(quán)。在南海斷續(xù)線(xiàn)內(nèi)享有《公約》賦予締約國(guó)的海域權(quán)利，包括南海諸島周?chē)?2海里的領(lǐng)海主權(quán)、在南海諸島領(lǐng)海外12海里的毗連區(qū)內(nèi)享有防止和懲治違反海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律規(guī)章的管轄權(quán)，以及南海諸島周?chē)?00海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。南海仲裁裁決非法無(wú)效，我島礁建設(shè)活動(dòng)屬于國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)，且以民事功能為主，不但不會(huì)影響航行自由，還會(huì)為南海航行和生產(chǎn)提供更好的公共服務(wù)，是我履行相關(guān)國(guó)際責(zé)任和義務(wù)的實(shí)際體現(xiàn)。

二、中美關(guān)于“航行自由行動(dòng)”主要分歧的原因淺探

一是海洋主權(quán)與海洋自由之爭(zhēng)始終左右國(guó)際海洋秩序與規(guī)則的發(fā)展。正如有國(guó)際海洋法專(zhuān)家所指出的那樣，“海洋法歷史一直圍繞著一個(gè)持久的中心主題——政府行使其對(duì)海洋的權(quán)威與航海自由思想的相互競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)百年來(lái)，這兩者之間的緊張關(guān)系此消彼長(zhǎng)，反映了特定時(shí)期的政治、戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)環(huán)境”①師小芹：《論海權(quán)與中美關(guān)系》，255頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，2012。。在海洋法發(fā)展的歷史中，始終貫穿著沿海國(guó)與海洋強(qiáng)國(guó)、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間關(guān)于海洋主權(quán)與海洋自由之間的對(duì)抗與妥協(xié)。海洋自由，最初以打破西班牙和葡萄牙的海洋壟斷、實(shí)現(xiàn)通航和貿(mào)易自由為主旨而提出的，隨后卻因契合了海洋強(qiáng)國(guó)的利益而被其奉為圭臬。一些海洋強(qiáng)國(guó)依仗自身實(shí)力，確立了以“海洋自由”為主線(xiàn)的傳統(tǒng)海洋法秩序來(lái)為其服務(wù)，使其可以憑借強(qiáng)大的海上力量最大限度地攫取海洋資源。隨著人類(lèi)利用海洋能力的提升和海洋權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，海洋自由被發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為是國(guó)際經(jīng)濟(jì)舊秩序的體現(xiàn)，②參見(jiàn)鄭凡：《海洋法的內(nèi)在張力和中國(guó)的海洋政策》，載《中國(guó)海洋法年刊2017》，109頁(yè)，北京，中國(guó)民主法制出版社，2018。沿海國(guó)特別是發(fā)展中沿海國(guó)，強(qiáng)烈要求擴(kuò)大國(guó)家管轄海域、保護(hù)近海的海洋資源，而海洋強(qiáng)國(guó)，則基于其遠(yuǎn)洋能力主張最大范圍地保持海洋自由，主權(quán)原則與海洋自由原則發(fā)生激烈博弈，成為1973年12月召開(kāi)的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議中的斗爭(zhēng)焦點(diǎn)。在對(duì)抗與妥協(xié)中，1982年12月，《公約》最終在“妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序”的宗旨之下，擴(kuò)大了領(lǐng)海寬度，豐富了主權(quán)水域的形式，發(fā)展了主權(quán)權(quán)利水域，壓縮了公海自由的空間，形成了公海和國(guó)家管轄水域分而治之的海洋格局；海洋自由中最主要的航行自由也演變成為公海航行自由和國(guó)家管轄水域內(nèi)的航行自由兩大部分，③參見(jiàn)張小奕：《南海問(wèn)題與航行自由》，載《中國(guó)海洋法年刊2018》，333頁(yè)，北京，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2018。形成了國(guó)家管轄水域內(nèi)的航行制度，包括無(wú)害通過(guò)、過(guò)境通行、群島海道通行，以及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行和飛越自由等制度。但是，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為從公海分化而來(lái)、受制于國(guó)家主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的特殊海區(qū)，其特殊的法律地位及其應(yīng)適用何種航行自由制度，《公約》卻未作明確規(guī)定。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，沿海國(guó)與海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)于海洋秩序的不同追求，會(huì)使海洋主權(quán)與海洋自由之爭(zhēng)始終左右海洋規(guī)則的發(fā)展，并外化為不同形式的斗爭(zhēng)。

二是《公約》的刻意模糊和留白為不同國(guó)家進(jìn)行不同解讀提供了空間。《公約》根據(jù)各海域的法律地位，規(guī)定了不同程度的航行自由權(quán)。但作為利益平衡與妥協(xié)的產(chǎn)物，《公約》關(guān)于航行自由的規(guī)定存在著諸多模糊和空白地帶，這些地帶給各國(guó)出于本國(guó)利益作出對(duì)自身最有利的解讀，進(jìn)而發(fā)展形成多樣化的實(shí)踐提供了空間，也引發(fā)了眾多爭(zhēng)端。如《公約》第二部分第三節(jié)賦予外國(guó)船舶在他國(guó)領(lǐng)海的“無(wú)害通過(guò)”權(quán)利，限定“無(wú)害通過(guò)”應(yīng)是“連續(xù)不停和迅速進(jìn)行”“不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全”，并以列舉方式界定了12類(lèi)“損害行為”。但對(duì)于船舶尤其是軍艦無(wú)害通過(guò)是否要事先征得沿海國(guó)同意的規(guī)定語(yǔ)焉不詳。《公約》第五部分和第七部分賦予所有國(guó)家在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行和飛越自由，但并未說(shuō)明航行和飛越自由是否涵蓋軍事測(cè)量等軍事活動(dòng)。《公約》賦予沿海國(guó)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋科學(xué)研究的管轄權(quán)，但對(duì)于軍事測(cè)量是否屬于海洋科學(xué)研究并未予以明確。同時(shí)，《公約》要求各國(guó)在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使權(quán)利時(shí)應(yīng)遵循“適當(dāng)顧及”原則，而這一原則在實(shí)踐中又很難把握其法律內(nèi)涵和尺度。這些問(wèn)題的根源，主要是由于在《公約》締約時(shí)，美蘇等大國(guó)聯(lián)合反對(duì)其他國(guó)家“禁止在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其上空進(jìn)行軍事利用”的主張，從而導(dǎo)致《公約》在這一問(wèn)題上留白。

三是美國(guó)憑借實(shí)力強(qiáng)推以“國(guó)際規(guī)則”為包裝的“美國(guó)規(guī)則”，企圖以“美國(guó)規(guī)則”塑造和取代“國(guó)際規(guī)則”，謀求其制度霸權(quán)。在對(duì)待國(guó)際法的態(tài)度上，美一以貫之地持鮮明的實(shí)用主義和霸權(quán)主義，合則用、不合則棄，在力有不逮時(shí)棄之不理，或肆意“退群”另起爐灶，等等，企圖以“美國(guó)規(guī)則”塑造和取代“國(guó)際規(guī)則”，強(qiáng)化其在國(guó)際規(guī)則上的所謂的締造者、解釋者和仲裁者的地位。其所挑戰(zhàn)的“過(guò)度海洋權(quán)益主張”，所依據(jù)的也都是美在國(guó)際法問(wèn)題上的一貫看法和雙重標(biāo)準(zhǔn)，而罔顧世界各國(guó)在落實(shí)和執(zhí)行《公約》精神和原則時(shí)實(shí)踐進(jìn)程的多樣性。其背后的法律強(qiáng)權(quán)邏輯是：《公約》規(guī)定對(duì)美有利的以《公約》為據(jù)、不利的做美式解讀或以非締約國(guó)為由不予遵守、未作規(guī)定的以美認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)際習(xí)慣規(guī)則，如不被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可，則通過(guò)不斷的實(shí)踐強(qiáng)推強(qiáng)迫國(guó)際社會(huì)接受和認(rèn)可，以維持美在國(guó)際海洋規(guī)則上的主導(dǎo)權(quán)。這種歪曲“航行自由”本源含義，將海洋和航海自由權(quán)據(jù)為己有的“美式航行自由行動(dòng)”，恰恰是對(duì)國(guó)際社會(huì)所普遍追求的、《公約》規(guī)定的真正的“海洋自由”與“航行自由”規(guī)則的最大破壞。