“掃黑除惡”專項斗爭視野下泛珠三角區域協作機制探究與完善*

廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541000

一、從“打黑除惡”到“掃黑除惡”轉變

為了保障社會穩定、國家長治久安，進一步鞏固黨的執政基礎，提升人民幸福指數，黨中央、國務院聯合決定在全國開展為期三年的“掃黑除惡”專項斗爭。自2000 年“打黑除惡”專項斗爭開展以來，黑惡勢力遭到破壞性的打擊，但是隨著時代社會的發展，為了逃避法律的制裁，黑惡勢力一直不斷運用高科技更新犯罪手段，使得黑惡勢力犯罪更加隱蔽不易被公安機關發現。立足于現狀，中共中央與國務院積極調整政策，將“打黑除惡”改為“掃黑除惡”。兩者的相同點在于，無論是“掃黑”還是“打黑”都旨在遏制黑社會性質組織的違法犯罪行為，在堅守公平正義的底線同時高效打擊犯罪，為建設法治中國奠定社會基礎。不同點有以下幾個方面：

首先，掃黑比打黑范圍更加廣泛。經過十余年的打黑除惡專項斗爭，對黑惡勢力的打擊形成了一種強大的威懾力，有效遏制了黑惡勢力的擴散速度。但是，黑惡勢力并沒有徹底消失，而是從明戰轉為暗戰，為了躲避法律的制裁黑惡勢力披上合法的外衣，不少犯罪活動游離在法律的灰色地帶，強化了黑社會性質組織犯罪的隱蔽性，增加了檢察機關和公安機關的偵查難度。黑惡勢力的組織形態、獲取利益的途徑也在不斷變化，以前血腥的街頭暴力逐漸向“軟暴力”轉化，更多表現為通過威脅、恐嚇的方式獲取到非法利益。因此，此次掃黑除惡專項斗爭，除了打擊頻發、高危的犯罪行為，還將對違反《治安管理處罰法》等法律法規的行為嚴懲。

其次，力度更加強硬，打擊更加徹底。打黑除惡是方向明確、對象精準的定向打擊，目標直指嚴重影響社會穩定和諧的黑惡勢力。①相比之下，“掃黑除惡”是以面帶點，輻射范圍更廣泛，不單單指向黑惡勢力，更加深究其背后勢力，旨在建立起共建、共治、共享型社會，實現人民群眾對美好生活的向往。本次掃黑主要打擊情節輕微，與人民切身利益緊密相關、人民群眾密切關注的違法犯罪活動，國家機關工作人員被黑社會性質組織拉攏去做靠山，使得人民群眾的切身利益受到威脅和侵害，有損國家機關的權威。因此，這次掃黑把打擊黑惡勢力與清除“保護傘”結合起來，不僅深入清除黑惡勢力，還附帶對“基層蒼蠅式腐敗”全面清查、嚴厲懲處，進而維護基層政權的穩定環境。

再次，堅持“打早打小”、“打苗頭”的政策，開擴“標本治理”、“源頭治理”新模式。任何事物都有一個辯證發展的過程，事物在萌芽初由于各種原因，造成的社會危害性較低且較容易治理，通過緩和的方式就能讓情況好轉。但是，黑社會性質組織卻不能適用緩和的方式，黑社會長期稱霸具有一定的頑固性，而且黑社會性質組織實施的違法犯罪活動都不一般，具有的社會危害性不是普通刑事犯罪可以比擬的，光靠刑法的事后教育作用，可能無法挽回造成的嚴重后果。何況，黑社會性質組織的成員通常具有較大的人身危害性，甚至很多成員都有犯罪前科，再犯的可能性極高，反偵查意識也很強，法律的預防作用難以對這類人群發揮效果。刑法無法從根源上解決犯罪的產生，要想從根本上降低犯罪率，關鍵在于找到問題產生的原因，對癥下藥。在掃黑除惡專項斗爭中，由單一依賴刑法調控預防轉變為標本兼治和源頭治理，徹底根除黑惡勢力給社會造成的威脅。由廣大人民群眾自發參與，構建常態化的群防群治社會治理的全新機制，深入考察黑惡勢力、黑社會性質組織在區域內快速發展的地理、社會成因，不僅僅掃除表面的黑惡勢力，更加深層次的改造社會環境，掃除不利因素，根本上清除黑惡勢力產生的環境土壤。

最后，從部署主體來說，“打黑除惡”是由國務院主導的行動，“掃黑除惡”則是由中共中央與國務院聯合部署的。②“打黑除惡”是出現新情況時國務院為穩定社會秩序實施的過渡階段性措施。而“掃黑除惡”則是在前者實施的經驗教訓基礎上邁出的關鍵一步，是實現鄉村振興戰略部署，更是實現全面小康社會、建設美麗中國的必由之路。“掃黑除惡”專項斗爭的要求更加嚴苛，要求全面排查、及時掌握新動向，在對黑惡勢力進行懲治的過程中，把反腐敗一把抓和“掃黑除惡”有機結合起來。此外除了專項行動中所要求的具體治理活動外，還應當從法治的角度出發依照我國相關法律法規系統的從源頭上對黑惡勢力進行根治。這樣一來既可以在專項行動中高屋建瓴的對黑惡勢力進行打擊，又可以鏟除滋生黑惡勢力的土壤，避免“野火燒不盡，春風吹又生”的現象。只有如此，才能達到社會效應、法律效應和政治效應的有機統一；才能給予人民安全感、幸福感和獲得感；才能夠為全面建設社會主義法治社會夯實基礎。

二、泛珠三角地區區域協作可行性分析

首先，泛珠三角區域有其獨特的地理位置優勢。泛珠三角區域位于我國南部，水系發達，水路運輸業和公路、鐵路運輸業都于全國而言較為發達。“21 世紀海上絲綢之路”串聯了東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等各大經濟版塊的市場鏈，泛珠三角區域是中國與東盟國家經濟貿易聯系最為密切的地區，“海上絲綢之路”戰略的啟動，進一步提高了泛珠三角區域的戰略地位。其次，國家政策支持。早在2011 年福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九省公安廳廳長通過了《泛珠三角警務合作聯席會章程》，確立了泛珠三角警務合作機制，規定了九省公安機關各警種在聯勤指揮、情報信息、治安防控、刑事偵查、網絡監管等方面建立具體操作的協作機制。在打擊犯罪方面，泛珠三角區域以保障區域內安全為宗旨，各警種、專業職能部門協作配合，偵辦跨區域流竄犯案件，建立主偵機關牽頭，各辦案部門高效配合輔助的破案模式，實現全面偵辦聯合行動。在處理突發重大案件時，建立跨區域聯勤指揮部，加強信息交流共享，及時提供資源支持，提高預警防范能力。在快速反應方面，加強城市公安協作抓捕，設立卡點截堵、異地偵辦抓捕合作機制，遇到重大案件需要異地配合時，直接通知相關單位立即截堵。綜上所述，泛珠三角區域有成熟的刑偵協作網絡，通過健全的信息情報共享、組織運行、協調指揮使得泛珠三角區域的聯合協作取得矚目成功，開創了國保專業化警務合作運行機制的先河。將泛珠三角區域依托多層次、多方向的關聯信息協作機制運用在“掃黑除惡”專項斗爭中，從而有效打擊黑社會性質組織犯罪，更好地服務區域群眾，維護社會穩定。

三、泛珠三角地區區域協作存在的問題及原因分析

（一）區域內部發展差異

泛珠三角區域的內部差異對“掃黑除惡”的影響主要表現在兩個方面，一方面，泛珠三角地區由于經濟發展的不平衡，經濟欠發達地區基礎建設不足，也間接導致了經濟欠發達地區的掃黑后期乏力。一些落后地區人才發展資金匱乏，缺乏新型人才積累，對信息和高科技設備投入不足，行政結構陳舊。國家政策傾斜的情勢下，泛珠三角區域的合作方式面臨的挑戰前所未有，發展方式和地區警務結構也面臨巨大壓力，使得現代化建設進入瓶頸。另一方面，廣西、云南、湖南、貴州、福建、海南、四川、廣東都屬于少數民族集中聚居地，不同省區之間存在強烈的文化差異，區域協作機制忽視地方特色，用統一的制度標準、結構來規范區域合作結構，使得區域協作陷入僵局，工作難以順利開展。一些地區忽視自己區域特色、盲目跟風，加速擴大了地區間協作的差距，抑制了地區政府發揮特色優勢，喪失了分工的效益優勢，從而影響協作效能整體提高。

（二）地方保護主義

由于泛珠三角區域合作省份眾多，內部矛盾也會頻發，尤其是各省地方保護與區域合作之間的矛盾，這種地方本位思想無形中為犯罪分子撐起了一把“地方保護傘”使得犯罪分子有機可乘。因為地方與地方之間、省區與省區之間的差異，認為侵害本地利益，一些部門或地方接收到協助請求后不配合或消極配合，拖延辦案進度更有甚者阻礙外地單位辦案。泛珠三角區域的經濟和人文素養等其他社會因素也使得區域內合作的理想目標與現實之間還存在著一定差距。加上各單位的政績考核等硬性指標的要求導致原本預設的信息資源共享不能順利推進，各地區協作在信息共享上面臨一些頑固障礙。這些因素影響了掃黑工作人員不及時上傳黑惡勢力信息，嚴重阻礙了原本有限的信息資源共享，打擊了其他地區的共享積極性。

（三）人口流動量大導致跨區域犯罪增多

隨著改革開放市場經濟的發展，珠江三角洲由于開放，經濟得以迅猛發展，吸引了大量四川、湖南、貴州、廣西等周邊省區的勞動力，原有的靜態、封閉人口聚集模式被動態、開放模式取代，由于外來人口的增多使得珠江三角區域的社會治理陷入僵局。在這樣的時代背景下，受到利益驅使的犯罪分子，涌入經濟發達地區作案，跨區域的犯罪多以搶劫、盜竊的財產型犯罪為主，在泛珠三角區域一些靠近東南亞地區的省份涉毒、涉黑、走私等具有嚴重社會危害性的犯罪比例也居高不下。這些犯罪有極高的人身危害性，犯罪嫌疑人為達到犯罪目的不擇手段，稍有不慎會轉換為故意傷害或故意殺人，犯罪的暴力性激增，嚴重危害了人民群眾的生命財產安全，也給偵查部門偵破案件提高難度。犯罪分子為了躲避偵查會利用相關單位對于外來人口監控的空白流竄作案，得手后迅速轉移，使得公安機關的偵查工作舉步維艱。

四、泛珠三角區域“掃黑除惡”斗爭協作機制的完善

（一）提升偵查人員業務水平

偵查人員的業務水平高低直接決定了案件偵破的速度及質量，提高偵查人員業務素質，完善公安機關在招錄相關工作人員時嚴把準入標準。同時制定嚴格的選拔和考核機制，看中專業技能的同時也需要具備基層工作經驗，組建專業化、高水準的偵查隊伍。在平時完善培訓，定期開展學習交流，增進協作單位橫向交流，縮小區域內各地業務水平差距，從而增強偵查人員的協作意識和合作默契。在聯合偵查中引入雙向考核機制與雙向獎勵機制，保障這不僅可以調動合作雙方的主觀能動性，也有利于推動偵查工作的進程。專業的人才能夠促進“掃黑除惡”專項斗爭的深入開展，為斗爭提供堅實的人才儲備，為人民群眾打造一個平安美好的社會環境。

（二）完善協作工作體制

在具備優秀的人才的基礎上，需要有配套的工作體制加以約束管理。建立完善科學的協作體制才能打破跨地區偵查協作之間的壁壘和障礙，才能使跨區域“掃黑除惡”工作步入正軌。首先由上級發揮主導作用，以區域合作的中心牽引，向縱深發展，推動周邊省份的“掃黑除惡”聯合行動的范圍和深度。其次聯席會議安排日常的籌備和組織工作，使區域協作常態化，合理分配資源，明確劃分不同職能部門的權責，保證在具體案件的偵查過程中能夠各司其職、協調配合。最后，設置聯絡員制度，通過每個單位之間的聯絡員加強單位與單位之間的溝通，固定的聯絡員更加熟悉雙方的業務事項，能夠及時傳遞、督辦、答復工作，使跨區域“掃黑除惡”順利進行。

（三）構建信息共享平臺

細化內網建設，建立區域內信息平臺，方便各地公安部門收集、交流、共享和利用信息，打擊涉案范圍廣、流動性強的涉黑、涉毒、涉槍等高危案件。信息情報對于偵查人員偵破案件起著重要作用，在充分的基礎偵查工作后，及時有效的情報信息能為偵查指明方向。雖然有了信息平臺，但是信息情報的收集和分析才是重點，要求各地公安部門收集到信息后經過初步整理預判，錄入計算機，由平臺系統進行分類整理，方便其他地方機關搜索，實現資源共享共同打擊犯罪。

（四）建立多維度大范圍、立體防控系統

重點防控犯罪分子經常活動的區域、場所、行業，由以前被動偵查轉化為現在主動預防監控，及時掌握犯罪分子的動向。跨區域黑社會性質犯罪流動性強，犯罪人員或黑社會組織參與者經常出沒于機場、車站等地，偵查人員可以加強對這些地方的監控、增加關卡檢驗。由于是流竄作案，對于酒店旅社密集區也要加強蹲點守候或便衣巡邏的方法，同時確保轄區內的旅館和酒店都實行入住登記備案，建立起立體全方位的監控體系，不給犯罪分子可乘之機。

（五）精簡聯合行動手續

“掃黑除惡”專項斗爭開展后，各地對黑社會性質組織都秉持高壓打擊態勢，一些組織首腦會趁亂逃離躲避偵查，跨地區犯罪分子的迅速轉移隨之而來的是偵查力量和抓捕力量的轉移，這樣往往滯后于犯罪分子，為了提高偵查效率，建立跨地區應急聯動機制、精簡聯合行動的手續迫在眉睫。實現不同區域偵查部門之間有效的協作，減少中間環節，提高打擊效率。一旦發現犯罪分子，各地偵查部門可以迅速主動進行抓捕或者在條件更為便利的情況下積極承擔起偵查的主要責任，偵查結束后將案件轉移回原單位，這樣就能把握好信息，及時迅速破案，防止黑惡勢力再生。

注釋：

①周秋文.從“打黑除惡”到“掃黑除惡”——淺析習近平治國理政［J］.人力資源管理，2018（04）：402.

②楊維漢，劉奕湛.從“打”黑除惡到“掃”黑除惡一字之變有何深意？［J］.中國經濟周刊，2018（5）：42-43.