中德社會組織發展及參與養老服務的比較研究

張麗艷 鄧晰文

摘 要：積極應對日益嚴峻的人口老齡化問題已成為我國經濟社會發展所必須面對的挑戰。在西方發達國家，社會組織在參與養老服務中的積極作用已被廣泛認可，其中德國的社會組織在參與提供養老服務方面具有豐富的經驗并取得了顯著成果。結合我國國情，借鑒發達福利國家社會組織養老服務模式，對我國社會組織參與養老服務的發展至關重要。通過對中德兩國社會組織參與提供養老服務的背景、自身發展、與政府的關系等方面的差異進行對比，為我國社會組織積極參與養老服務供給提出發展建議：激勵社會組織參與社區居家養老服務、構建政府與社會組織的良性互動關系、有效促進社會組織自身健康發展。

關鍵詞：社會組織;養老服務;比較研究

中圖分類號：C913? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）11-0060-04

進入21世紀以來，我國受計劃生育政策影響，傳統的4-2-1家庭模式特征開始凸顯，高齡人口比重不斷增加，老齡化速度加劇。一方面，相較于德國等發達國家的老齡化情況，我國目前老齡化面臨的問題更加復雜。從標準比例上來看，我國老齡化相對比例并不高，但由于我國龐大的人口總量，導致實際社會高齡人群的絕對數量很大;從經濟整體發展水平來看，雖然目前已經基本完成了全面建成小康社會的階段性目標，但與那些已經進入老齡化社會的發達國家相比還有很大差距，屬于未富先老的狀態;從老齡化的原因來看，計劃生育政策的影響相當深遠，與發達國家的高福利、高醫療水平導致的老齡化不同，我國主要是由于家庭結構的改變導致高齡人群比例增加。另一方面，相較于德國等發達國家的社會組織，我國社會組織在參與養老服務方面還處于起步和發展階段，存在社會組織人口比例較低、社會組織發展水平較低、平均服務專業化程度較低以及相關政策不足等問題。2019年，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》，提出到2022年在保障公眾享受基本養老服務基礎上，要有效滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求。提出我國將建立健全長期照護服務體系，對經濟困難的失能、高齡老人全面建立補貼制度，并針對養老服務進一步放開行業準入，拓寬融資渠道。這些政策舉措為我國社會組織積極參與養老服務提供了有力的保障。充分發揮社會組織在養老服務中的作用，對于妥善應對我國人口老齡化問題、促進健康中國戰略的實施具有非常重要的意義。

一、研究方法

隨著我國老齡化程度不斷加深，對各層次養老服務規則確定、資本來源以及具體服務項目的提供等提出了更高要求，以實現“積極養老”“健康中國戰略”目標。福利多元主義理論為我們展開對這一問題的研究提供了一個全新的視角。

1978年英國的《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》是福利多元主義理論的起源，其強調社會福利的提供主體中應加入志愿組織，其目的是為了將福利多元主義理念推廣到英國社會公共服務事業中。在此之后，羅斯在其1986年出版的《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻》一書中對于福利多元主義這一公務服務領域的概念做出了進一步的具體解釋。與沃爾芬德的主張相同，羅斯也認為福利應當是全社會的產物，它不僅由政府提供，也由市場和家庭提供。羅斯提出：不論是國家這一主要的福利生產主體，還是市場與家庭，其中任何單一主體都可能有缺陷，三者需要相互聯系與合作才能達到一個理想的狀態。

黨的十九大報告指出：要在思想觀念上積極應對人口老齡化;著力完善老齡人口的政策與制度;著力發展老齡服務業和老齡產業;著力健全老齡工作體制等。其中，發展老齡服務業和老齡產業尤其需要社會組織的積極參與。按照目前我國第三部門發展的情況，社會組織參與養老服務的能力與動力都略顯不足，這與其自身發展水平和制度政策有直接關系。本文將在福利多元主義理論視角下，采用比較分析的方法，就中德兩國在社會組織參與養老服務方面的差異進行研究，探索我國社會組織參與養老服務的方向。

二、中德兩國社會組織參與養老服務對比

（一）中德兩國社會組織參與社會公共服務背景比較

1.德國社會組織參與社會公共服務的歷史背景

德國社會公共服務體系的建立起源可追溯到西歐工業革命時期。伴隨著工業化的進程，城市人口不斷增加，對國家的公共服務提出更高的要求。在這一背景下，德國確立了以非營利社會組織、市場企業和政府部門共同作為相關服務的供給主體。由此可見，早在德國資本主義社會建立之初，非營利組織就已經作為社會公共服務的主要提供者而存在。因而其社會組織能夠不斷適應社會公共服務的需求，與政府形成良性合作關系，成為提供社會公共服務的重要支柱。

德國的社會組織在其自身發展過程中形成了獨有的社會治理原則，即自治原則。這一原則在二戰結束后受到德國民眾支持而被編寫進入德國憲法。根據自治原則的要求，德國社會公共服務的提供要求廣泛的社會參與，這與現在我們所了解到的PPP模式相類似，政府主要的職責是負責對政策制度以及相關法律的制定和對服務內容和服務質量水平進行監督;社會組織則是具體服務的承接者。而且在德國法律中也有相關條目明確鼓勵社會組織參與提供公共服務。由此可見，國家立法對于社會組織參與提供社會公共服務有著非常重要的促進作用。

2.我國社會組織參與社會公共服務的背景

（1）人文環境背景

孝敬長輩是中華民族的傳統美德。中國自古以來受儒家孔孟思想影響，“家文化”和“孝道”文化思想根深蒂固。與西方國家相比，中國人與原生家庭的關系要緊密得多。一般來說，我國老年人養老方式的首選是家庭養老，其主要的養老需求由子女滿足。但是由于計劃生育政策導致的4-2-1型家庭結構的演變，獨生子女一代逐步成為社會的主要建設者，以往那種多個子女贍養老人的格局變成了獨生子女贍養多個老人的新情況，養老壓力明顯加劇。傳統的家庭養老方式越來越無法全方位滿足老年人的多樣化養老需求，這就迫切需要包括政府、市場以及社會組織積極參與到養老服務供給中來。

（2）經濟發展背景

從20世紀50年代到黨的十一屆三中全會以前，我國一直實行計劃經濟政策，雖然逐步從一個落后的農業國過渡到相對高層次的工業國，但整體經濟發展水平仍遠遠落后于西方發達福利國家。由于飲食水平、醫療條件等諸多方面的影響，人均年齡偏低，養老問題并未凸顯。但到改革開放以后，我國經濟轉變為市場經濟，整體經濟水平有很大提高，老齡人口數量不斷增長。由于人口基數大，老齡化數量的絕對值遠超過發達國家，單純依靠政府財政包攬養老服務任務十分艱巨。但是社會組織在養老服務中的參與，也需要依靠政府財政支持，這在需要兼顧非營利性的福利目標前提下，很大程度上限制了社會組織承擔養老服務的能力和水平。

（二）中德社會組織發展情況比較

1.德國社會組織發展情況

德國社會組織的起源可以追溯到20世紀初期德國的六個傘形組織建立，最早的傘形組織主要類別包括：工人聯盟（公會性質）、紅十字會（政府支持）、教會服務聯合會（宗教支持）、猶太人協會（種族團體）等等。六個傘形組織是德國早期社會組織的領導和協調組織，幾乎當時德國全部的社會組織成員都是傘形組織的成員，這也極大地促進了當時各個社會組織之間的溝通交流發展。第二次世界大戰以后，六個傘形組織又聯合成立了“聯邦志愿福利組織聯合會”，作為一個整體對德國數量眾多的社會組織進行管理，初步形成了一個組織結構較為完善的社會組織系統。

依照德國法律來看，德國的社會組織定義和形式并不是十分嚴格。一般來說，組織結構正規合理、由民間團體自發形成非政府的、且不以獲利為組織建立目標的，都可以視為社會組織，也可以享受到地方政府財政的免稅補貼。目前德國社會組織的主要形式有以下幾類：各類協會、社團;各類民間基金會;公益目的為主要經營目標的公司;各類公益合作社等。德國的非營利性社會組織數量和規模在世界上處于前列。截至2010年前后，德屬注冊社團數量共計58萬余家，財團（基金會）共計2萬余家。社會組織與人口的比例約為1/75，遠高于中國（1/5400），也高于日本（1/260）和英國（1/250）等許多發達國家。據約翰·霍普金斯大學非營利組織比較項目研究成果顯示，早在20世紀90年代，德國社會組織的經濟規模就已占全國GDP總量的3.9%，提供了數以百萬計的工作崗位。若結合志愿因素，德國非營利部門就業量達到全國總就業量的10%。德國把社會組織作為社會公共服務的第一支柱，社會組織的服務內容包括基礎的社會服務、醫療衛生和教育等社會領域，有力促進了德國經濟社會的發展。

2.我國社會組織發展情況

從種類上看，我國社會組織主要分為：各類社團、民辦非企業單位（如各類社會服務機構）和基金會三類。各類社團是由公眾自發組成，為實現社團會員共同目標，按照其內部制度規章開展其活動的非營利性社會組織。各類社團依據其會員目標的不同，活動性質的種類也比較復雜，公益服務類社團只是其中的一部分，因而未來針對養老服務供給，鼓勵公益服務類社團的建設是有必要的。民辦非企業單位是指企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。民辦非企業單位是我國社會組織占比最大的組織形式。2012年，《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》指出，鼓勵和引導民間資本進入社會公共服務領域，充分發揮民辦非企業單位的作用。基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的的非營利性法人。基金會在社會組織中較為特殊，作為資本籌集性質的非營利組織，是社會各項公益活動重要的資金來源，促進基金會與其他養老服務社會組織合作是解決社會組織運營資金不足的重要途徑。根據《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2018）》的數據：截至2018年，中國的社會組織發展到了80余萬家，其中社團37.6萬家，民辦非企業單位42.5萬家，基金會6 393家。

改革開放以來，黨的執政理念發生較大轉變，經濟社會水平的不斷提升給社會組織提供了發展的土壤。社會主義市場經濟體制建立后，社會中介組織數量不斷增加，擴大了社會組織的內涵。同時，基層村民自治制度使得村委會、社區社會組織發展有了制度保證，促進了基層社會組織的發展。從無到有、從草根到專業化、從自我發展到與政府合作，是我國現代社會組織發展的主要基調。黨的十八大、十九大等報告提出要建立多位一體的社會管理治理新體系，深入推進國家治理能力和治理體系的現代化，激發社會活力、發揮社會組織作用。這充分體現了黨和國家對社會組織力量的逐漸重視。現階段國家大力支持和推動社會組織參與養老服務供給，特別是鼓勵積極參與社區居家養老服務供給，未來民辦非企業單位勢必會成為社區居家養老服務供給中最重要的社會力量。

（三）中德兩國社會組織與政府關系對比

1.德國政社關系

一是在服務合作方面。德國政府會以傳統的服務委托方式，通過與社會組織簽訂合同，把相應的服務內容交由專業化的社會組織承接。如紅十字會能夠分擔相當部分的公立醫院的壓力，并且具有公立醫院相對缺失的志愿護理服務，能夠給公眾提供更多的選擇，使得整個社會的醫療服務更加完善。同時政府通過競爭投標，與中標的社會組織簽訂服務合作合同，政府也會作為監督者規范社會組織的工作，以確保其服務質量。此外，由于德國法律的相對完善，很多社會服務被納入到政府設定的公共福利范疇，相應的社會組織在提供相關服務的同時，能夠按照規定獲得國家財政的支持。這在獲得資金支持方面能夠有效提高社會組織提供相關服務的積極性。

二是在監督方面。從德國社會組織發展的歷史淵源來看，早期德國社會組織的建立和發展并未受到政府的過分干預。從最早的六個傘形組織到二戰后的聯邦志愿福利組織聯合會，其自發性相對較強，政府更多的是支持和鼓勵發展，而對社會組織內部具體工作等則并不干涉。因此，德國社會組織的發展較為自由，其本身并未受到政府過多的行政干預。不過，德國政府對于社會組織的工作監督則較為嚴格，并有相應的獎懲制度。例如，社會組織的具體服務工作和整個財務情況都需要向政府公開透明，并且各項組織活動也要受政府監管，尤其是政府給予財政支持的項目則會受到更加嚴格的標準化評估。對于評價良好的社會組織會給予獎勵，對于評價較差的社會組織也會給予懲罰。

三是在政府對社會組織的支持方面。德國行政慣例之一的“自治原則”、德國本身的福利國家性質以及相關法律如“長期照護原則”等，使得政府在財政方面給予了社會組織非常大的支持。如社會公共服務的醫療、教育、養老（養護）方面是政府財政補貼最多的部分，只要是以社會福利服務為主要工作活動的社會組織，其運營本身是不會受到資金問題困擾的。這也使得社會組織能夠從工業革命至今，歷經漫長時期一直能夠作為德國社會公共服務的支柱而存在。

2.中國政社關系

我國政府與社會組織的關系一直屬于“強政府”“弱組織”。一方面，社會組織所需要生存和發展的資源受政府掌控，因而社會組織就不得不積極尋求與政府的合作，以謀求自身的發展;而相應地，政府也希望通過與社會組織的合作對其進行有效的管控和監督。當然，即便社會組織不主動與政府合作，政府也有權對社會組織進行管控和監督，這也就導致了社會組織相對單方面的積極性。而“強政府”的特征會導致社會組織在與政府合作的過程中存在不平等關系，其實質屬于政府與社會組織的上下級雇用關系。而且我國政府從社會組織活動到社會組織本身內部建構發展等方面都具有干涉和監管的權力，這也在很大程度上導致了我國社會組織發展受限。

（四）中德兩國社會組織養老服務參與情況比較

1.德國社會組織養老服務參與情況

根據德國聯邦政府2011年長期護理保險發展和當前服務能力情況報告以及2011年德國聯邦政府健康報告資料，德國醫療和養老等公共服務供給方分為非營利組織、私營部門和政府三類。在提供養老服務方面，德國政府只提供不到百分之十的份額，而非營利社會組織提供服務所占比重是私營部門（營利性養老機構）的一倍之多，占到全部份額的百分之六十，是德國養老服務事業的第一支柱。同時，在與養老關系相當密切的醫療服務供給方面，非營利組織也能占到三分之一的份額，考慮到政府公立醫院的數量，這一占比數值非常可觀。由此可見，德國社會的傳統就是以非營利社會組織作為社會公共服務的主要提供者。

1995年1月1日，為了更好地提供養老服務，德國長期照護保險制度寫入法律。長期照護保險制度內容中規定了一系列關于政府為非營利組織和養老機構提供經費以及為老人提供補貼的條款。德國也鼓勵老年人自發組織社區養老，并給予相應補貼鼓勵社區居家養老。與此同時，也完善相關法律政策對于養老服務進行更加嚴格的監督，保證養老服務的質量。2001年出臺的養老機構法賦予了養老機構中的老人相應權力。此外，政府負責監督服務以及根據具體的評估結果來確定財政支持，不僅從根源上保證了服務質量，同時惠及了享受服務的社會公眾，促進了社會組織參與養老服務的供給。

2.我國社會組織參與養老服務情況

目前，無論是從社會組織所占人口比還是社會組織本身的發展程度來看，中國社會組織的發展還有很長的路要走。目前社會組織對養老服務的各類選項都鮮有參與，養老服務的主體還是以家庭、社區和政府三大主體為主。一方面主要是因為廣大社會公眾對于我國目前的老齡化趨勢和情況不夠了解，也不夠重視，政府對于老齡化問題的宣傳不足以轉變公眾已有的傳統思想觀念。另一方面，以目前我國社會組織的發展情況來看，缺乏政府的各類有效支持，單靠自身經營并兼顧非營利的準則，無法滿足社會對養老服務的多樣化需求。中國多省已呈現出老齡少子化傾向，但社會組織參與養老服務尚處于探索階段。

總體來說，我國社會組織參與養老服務的主要影響因素是政府因素，以現有的參與方式來看，主要為政府購買、政府委托等。此外，一部分有能力的社會組織還會成立養老服務機構等。近年來我國不斷深化改革，轉變政府職能，推進服務型政府的建設，把更多的服務內容交由社會主體和市場主體，以“PPP”模式等為代表的政社合作模式已經開始逐步在社會推行，社會組織參與養老服務也隨之被關注。但我國社會組織參與養老服務還在起步階段，需要積極探索適合中國國情的發展模式。

三、促進我國社會組織積極參與養老服務供給的建議

（一）激勵社會組織參與社區居家養老服務

近年來“社區居家養老服務”這一概念的提出，為我國養老服務事業探索出了一種新型普適的養老服務模式。政府鼓勵各方社會力量共同參與服務供給，整合社會資源建設養老服務平臺。因此，激勵社會組織積極參與社區居家養老服務具有重要意義。一方面，通過完善社區居家養老服務平臺，包括基礎設施建設、專業服務人才培養、精準識別老年人養老服務需求等，為社會組織實現參與社區居家養老服務供給提供足夠的社會資源支持;另一方面，通過降低社會組織參與提供養老服務準入門檻，鼓勵社會組織提供社區居家養老服務，在此過程中，對參與效果好的社會組織進行積極宣傳，形成品牌效應，提高社會組織參與養老供給的積極性。加強社會組織與社區聯動機制，完善政府、社會組織、社區三方協作模式，促進社會組織更好地融入社區，并參與到居家養老服務供給中。

（二）構建政府與社會組織的良性互動關系

受我國經濟發展水平和實際國情的制約，政府無法完全效仿德國政府對社會組織的完全報銷支出，社會組織難以實現完全的非營利福利化。通過政府購買的方式，依托現有的社區居家養老服務平臺，在整合各方社會資源的基礎上，政府可以在稅收減免、資金補貼和政策傾斜等多方面鼓勵社會組織參與到社區居家養老服務供給中去，提高社會組織參與養老服務的積極性。同時在社會組織參與社區居家養老服務的過程中，政府要建立健全對社會組織提供養老服務的評估和監督機制，可以借鑒類似于德國的獎懲聯動制度，細化各項服務評估標準、嚴格把控服務質量，保證社會組織能夠真正為廣大老年群體提供所需要的養老服務。總之，立足中國國情，探索政府對社會組織更適當的扶植方式，以形成社會組織與政府的良性互動。

（三）有效促進社會組織自身健康發展

近年來政府對社區居家養老服務模式的大力支持推廣，給社會組織參與養老服務提供了極佳的平臺。可以借鑒德國政府對社會組織參與公共服務提供的支持方式，適當放松政府對社會組織的管控，加大對社會組織發展的財政支持力度，如通過適當的政府購買和財政補貼，社會組織獲得了更好的發展資源，擁有了擴大組織規模、培養專業服務人才、擴大服務范圍、提高服務水平等客觀發展條件，以此改變當前社會組織整體發展水平相對較低、服務能力相對較弱等情況，為社會組織自身的健康發展提供強勁動力。