環(huán)保產業(yè)3.0下PPP供給模式的風險控制研究

翟璐 李鋒

[摘 要]隨著生態(tài)文明建設地位的日益凸顯，我國環(huán)保產業(yè)供給側與需求側的矛盾愈加深化，環(huán)保產業(yè)3.0提倡通過市場化機制提供更多的生態(tài)公共產品和服務。PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，PPP供給模式成為環(huán)保產業(yè)3.0的標志符號。在此背景下，提高風險意識，研判風險因素，對于PPP模式與環(huán)保產業(yè)的良性可持續(xù)互動具有重大現(xiàn)實意義。文章在分析PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)合理性的基礎上，從收益、法律、債務和質量等角度分析了風險因素，并提出了PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)的風險控制對策。

[關鍵詞]環(huán)保產業(yè)3.0;PPP供給模式;風險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.060

1 引言

隨著經濟社會的深入發(fā)展，生態(tài)文明建設的地位和作用日益凸顯。環(huán)保產業(yè)供給側的數(shù)量及質量與社會公眾日益增長的需求之間形成了巨大矛盾。習近平總書記指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是供給側結構性改革的題中應有之義，也是評價供給側結構性改革成效的重要標準。”隨著環(huán)保產業(yè)步入3.0時代，PPP供給模式作為環(huán)保產業(yè)供給側結構性改革的有益探索，成為環(huán)保3.0時代的典型符號。據(jù)統(tǒng)計，財政部在庫PPP管理項目接近 9000個，投資金額共13.6萬億元，其中，環(huán)保板塊占比過半，總投資約 4.8萬億元;已落地項目約 3000個，總投資約2.9萬億元。在環(huán)保產業(yè)掀起PPP模式熱潮的同時，也應清醒地意識到環(huán)保產業(yè)的投資金額巨大、回報周期長、投資回收渠道單一、不確定因素較多，這必然會加劇PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)的風險。在此背景下，提高風險意識，研判風險因素，提出相應的風險控制方案，對于PPP模式與環(huán)保產業(yè)的良性可持續(xù)互動具有重大現(xiàn)實意義。

2 PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)的合理性分析

2.1 PPP供給模式是政府優(yōu)化環(huán)保產業(yè)供給側結構的路徑

環(huán)保產業(yè)3.0提倡通過市場化機制提供更多的生態(tài)公共產品和服務，這為環(huán)保產業(yè)供給模式指明了方向。當前，多元化的生態(tài)產品需求與政府有限的財政支付能力之間形成巨大差距，尤其在財政收入較低的省份，矛盾更加突出。良好的生態(tài)環(huán)境是社會民眾應享有的基本福利，各級政府在輿論高壓下也承受著巨大的壓力：一方面治理污染和提供生態(tài)產品的財政資金極其有限;另一方面受 “環(huán)境財政”使用途徑和管理水平所限，環(huán)保供給效率低下，效果不盡如人意。引入社會資本一方面解決了財政資金不足的問題;另一方面競標方式確定的社會資本往往具有優(yōu)秀的運營管理能力和公共服務水平，有助于提高環(huán)保供給的效率和服務水平。

2.2 PPP供給模式是增加企業(yè)收入及擴大公眾影響力的選擇

生態(tài)產品的剛性需求趨勢，在一定程度上決定了環(huán)保產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，對于成功承接PPP合作項目的企業(yè)而言，為了維持長久競爭力，會倒逼其不斷提高環(huán)保技術水平、研發(fā)環(huán)保設備、提升環(huán)境保護的管理水平和效率。這不但有益于環(huán)保產業(yè)的進步，也為企業(yè)增收奠定了基礎。此外，環(huán)保產業(yè)具有公共屬性，受益面廣泛，企業(yè)在此領域做出杰出貢獻有助于企業(yè)擴大公眾影響力、樹立品牌形象。

綜上所述，PPP供給模式既可有效緩解環(huán)保產品供給量不足及效率低的問題，又可促進企業(yè)增收并擴大其公眾影響力，政府與企業(yè)運用PPP模式運作環(huán)保產業(yè)具備合理性。

3 PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)的風險因素分析

3.1 收益風險

企業(yè)參與PPP模式的首要目標是逐利，當前PPP環(huán)保項目多來源于財政支付，這種單一的支付和購買渠道成為企業(yè)收益風險的主要來源。在多數(shù)PPP環(huán)保項目中，政府隨著項目進程分批支付財政資金，早期項目支付以地方財政支付為主，政府多數(shù)能夠履行承諾。由于經驗嚴重匱乏，政府在項目規(guī)劃時未能統(tǒng)籌考慮長期運營的財政支付能力，隨著項目規(guī)模的擴大，政府預算收入的增速遠低于項目支出的速度，造成地方財政債務激增、項目拖欠費用現(xiàn)象嚴重，企業(yè)的收益得不到保障。

3.2 法律風險

其一，法律變更的風險。我國PPP環(huán)保項目相關法律框架目前尚不健全，缺乏明確的指導和規(guī)范，在實踐中，存在多次修訂、重新解釋規(guī)范性文件的情況，前后矛盾、沖突、互不銜接的問題突出，這嚴重影響了PPP環(huán)保項目持續(xù)開展的穩(wěn)定性，使得PPP環(huán)保項目面臨著較大的法律變更風險。其二，缺乏明確各方權責的法律法規(guī)。PPP環(huán)保項目具有運營周期長的特征，在運作過程中若缺乏各方權責的界定、規(guī)范和約束，在項目過程中遇到問題時容易出現(xiàn)各參與方互相扯皮的問題，從而降低PPP環(huán)保項目的運營效率。但在目前相關法律法規(guī)中缺乏政府監(jiān)管職能劃分、監(jiān)管內容方面的明確規(guī)定，容易導致政府的不作為。此外，政府違背合同約定，拖欠項目工程款的情況也非常普遍，這會導致企業(yè)債務負擔加劇、資金鏈斷裂甚至完全喪失利潤，如何通過立法的方式來消除政府的失信行為，樹立誠信政府至關重要。

3.3 債務風險

環(huán)保產業(yè)屬于高杠桿業(yè)務，據(jù)權威機構統(tǒng)計，環(huán)保多數(shù)項目中自有資金僅占20%～30%，往往需要體量巨大的資金維持運轉。PPP環(huán)保項目普遍存在資產負債率過高的問題，隨之而來產生了較大的債務風險。究其原因，表現(xiàn)為以下兩個方面。

首先，單一的融資渠道增加了企業(yè)高成本借貸的概率。目前，PPP環(huán)保項目融資來源仍高度依賴銀行抵押貸款，由于項目周期長、回收慢、收益不穩(wěn)定，銀行貸款普遍存在積極性低、利息高的問題，部分企業(yè)因滿足不了融資需求而被迫選擇高利息的民間借貸，增加了企業(yè)的負債壓力。

其次，政府失信行為增加了企業(yè)陷入債務危機的概率。在實踐中，多數(shù)企業(yè)在項目前期依靠借貸資金完成基礎設施建設，在項目后期依靠政府財政撥款償還債務并取得相應利潤。

若政府不能按合同約定支付款項，則很可能導致企業(yè)陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)里，高額的利息支出不僅使企業(yè)無利可圖，甚至可能出現(xiàn)資金鏈斷裂、導致企業(yè)破產。另有部分企業(yè)盲目擴張規(guī)模，選擇以新的PPP項目作為企業(yè)融資工具的做法，這在PPP環(huán)保項目激增的時期尚為可行，但隨著政府對PPP環(huán)保項目的管理愈加規(guī)范化，大量不符合規(guī)定的環(huán)保項目被清理、新增項目有限，可能引發(fā)企業(yè)陷入債務危機。

3.4 質量風險

目前，政府尚未建立起完備的績效監(jiān)管體系，導致“失信”企業(yè)數(shù)量增加。企業(yè)在競標階段，為了達到中標的目的，往往傾向于競爭性地壓低報價，有時甚至超出自身運營成本所能承受的范圍。而企業(yè)中標后，出于追求利潤最大化的目的，企業(yè)逐漸喪失持續(xù)投入的動力，可能會疏于技術研發(fā)和環(huán)保設備的升級改造，甚至人為提供低質量生態(tài)產品以降低成本，這些“失信”行為將使得公眾的福利水平受損。

此外，PPP環(huán)保項目時間跨度長、專業(yè)跨度大、技術難度高，不論是政府還是企業(yè)都缺乏專業(yè)管理人才，這為績效監(jiān)督和質量保證設置了障礙。

4 PPP供給模式應用于環(huán)保產業(yè)的風險控制對策

4.1 制定合理的定價、支付和購買機制

規(guī)范的PPP項目應具備透明、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以保證投資方的收益性。鑒于環(huán)保產業(yè)3.0強調市場化機制的作用，本文建議采用市場化支付和財政支出相結合的方式確保支付的穩(wěn)定性和PPP環(huán)保項目的可持續(xù)性發(fā)展。

在市場化支付方面，首先，應根據(jù)環(huán)保對象設定不同的市場化資金來源。如若污染治理、河道治理項目帶動了相關土地升值，可考慮在土地增值部分中劃分一定比例作為環(huán)保項目的支付補償;支付油田和礦山生態(tài)修復的資金則可來源于成品油、礦產品銷售價格中的一部分。

其次，應根據(jù)環(huán)保對象設定不同的付費方并劃分付費比例。在財政支出方面，政府應合理規(guī)劃財政預算、安排財政專項基金、確保財政用于環(huán)保項目的增幅大于投資到其他項目上的增幅，為項目合作企業(yè)提供長效信用保障。

4.2 多渠道化解企業(yè)債務風險

其一，開發(fā)多種融資渠道。除銀行貸款這一傳統(tǒng)的資金來源外，還應考慮設置PPP環(huán)保項目基金、發(fā)行金融工具、啟動PPP環(huán)保項目的資產證券化等多種方式。PPP環(huán)保項目基金模式的設立：一方面可以拓寬融資渠道;另一方面也將起到規(guī)范監(jiān)督PPP項目運作的作用，保證社會資本的利益。企業(yè)也可根據(jù)自身資質和項目性質選擇發(fā)放股票和債券等金融工具籌集資金。PPP環(huán)保項目的資產證券化：一方面可以吸引更多社會資本參與PPP項目，為企業(yè)吸納更多資金;另一方面也是轉移風險的有效途徑，對于陷入債務危機的企業(yè)來講，資產證券化對于盤活資金、化解風險具有現(xiàn)實意義。

其二，加強政府誠信建設。在PPP環(huán)保項目的實踐中，很多企業(yè)陷入債務危機的主要原因來源于政府不能兌現(xiàn)合同，存在著大量拖欠工程款的現(xiàn)象。政府應吸取以往經驗和教訓，做好項目全生命周期的財政資金預算和專項財政資金建設，設置法律法規(guī)保證政府能夠履行合同內容，樹立誠信政府形象，保障企業(yè)的應得利益。

4.3 制定針對PPP環(huán)保項目的完善法律法規(guī)

首先，參考國際慣例，結合中國環(huán)保產業(yè)的現(xiàn)實情況，盡快設置出一套完整、規(guī)范的PPP環(huán)保項目法律體系，以解決因上位法缺失而導致的下位法沖突的情況，同時要理順現(xiàn)有法律法規(guī)與新法規(guī)之間的關系，對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行適當修訂，確保有序銜接。

其次，在PPP環(huán)保項目法中明確規(guī)定參與各方的權利與責任，以防止項目運營過程中出現(xiàn)相互推諉的情況，為項目的可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的法律保障。在立法過程中，從項目招投標、項目甄別、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等多個環(huán)節(jié)明確各參與方的權責。對PPP項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的融資方式、履約保障、爭端解決等問題給予明確的法律規(guī)范，對政府履行協(xié)議及政府換屆后的協(xié)議履行及權責劃分給予明確的規(guī)定。

4.4 建立政府監(jiān)管與公眾監(jiān)督相結合的質量監(jiān)管體系

政府方面，應建立能覆蓋項目全生命周期的質量監(jiān)管體系。首先，在項目招標階段，應根據(jù)企業(yè)報價和標書內容，通過專家評估的方式綜合考察企業(yè)的技術、研發(fā)、運營等能力要素，甄選出能夠以較低成本提供出高質量生態(tài)產品的企業(yè)。

其次，政府與企業(yè)簽訂的PPP項目合同內容應包含諸如設備更新、技術改造、生態(tài)產品質量標準等詳盡的項目全生命周期的考核指標，政府也應嚴格依照考核指標進行定期考核，并把企業(yè)是否達到考核指標作為財政撥款或支付產品價格的重要依據(jù)。

最后，政府應科學評估企業(yè)運作PPP環(huán)保項目的成本，劃定利潤浮動區(qū)間，既要保證企業(yè)有利可圖，又要保證不出現(xiàn)生態(tài)產品價格虛高危害公眾利益的現(xiàn)象。此外，公眾作為生態(tài)產品的使用者，對于生態(tài)產業(yè)質量評價擁有直接發(fā)言權。政府應設立網絡、電話、信訪等多種反饋渠道，及時掌握公眾意見與建議，以便有的放矢地對不足之處加以整頓，提高環(huán)保治理效率。

4.5 完善PPP環(huán)保項目風險分擔機制

首先，確保SPV公司與母公司的風險隔離。SPV公司是實現(xiàn)PPP項目有限追索，風險隔離的重要載體，一旦出現(xiàn)風險，債權人只能向PPP項目公司進行有限追索而不會影響到公司的資產。所有與SPV相關公司都應切斷與其的關聯(lián)，不對其承擔擔保和連帶責任。

其次，根據(jù)風險的種類設置風險分擔主體、分擔比例和分擔方式，為保證風險分擔能夠落實，可在法律和合同中明確上述內容。一般來講，對于雙方都可控制和管理的風險，應選擇管理成本較低的一方承擔;對于雙方都無法控制和管理的風險，應選擇風險承受能力較強的一方承擔。

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