基于金融科技監(jiān)管試點的中國版“監(jiān)管沙盒”模式探索

單敏

摘要：在金融創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新發(fā)展中，金融科技發(fā)揮著積極的作用，同時也給金融監(jiān)管帶來了一定的挑戰(zhàn)。在“監(jiān)管沙盒”應用上，英國、澳大利亞、韓國等國家都出臺了相應的政策。我國在實施金融監(jiān)管時可借鑒國外的成功經驗：在監(jiān)管實施主體方面，國家的金融監(jiān)管部門應該與地方政府一起構建“監(jiān)管沙盒”合作機制;在測試的主體方面，積極引導在沙盒中測試的企業(yè)相互合作;在消費者方面，應該搭建數據共享平臺，保護消費者權益。中國版“監(jiān)管沙盒”需要良好的信息傳遞機制，才能促進監(jiān)管能動性的提高，促進金融科技和監(jiān)管創(chuàng)新共同發(fā)展。

關鍵詞：金融監(jiān)管 監(jiān)管沙盒 監(jiān)管創(chuàng)新 金融消費者權益保護

一、“監(jiān)管沙盒” 綜述

（一）相關概念

“沙盒”（sandbox，又譯為沙箱），是計算機專業(yè)術語，屬于計算機安全領域的一種安全機制。“沙盒”為一些程序或者軟件在運行過程中提供一個隔離環(huán)境，通常是為一些信息來源不可信、具有破壞力或者后果無法在事前預計的程序或者軟件提供實驗使用。而“監(jiān)管沙盒”就是通過真實事件模擬，運用金融科技創(chuàng)造一個安全環(huán)境，在通過輸入真實數據進行測試推演，以達到在不降低金融監(jiān)管標準的情況下，加快推出創(chuàng)新產品、服務。

2015年，英國首次將“沙盒”這一概念引入到金融監(jiān)管領域并提出“監(jiān)管沙盒”（regulatory sandbox），隨后英國行為監(jiān)管局對“監(jiān)管沙盒”做出了一系列具體闡述。2016年6月，英國“監(jiān)管沙盒”正式啟動，馬來西亞、印度、澳大利亞、瑞士等國家紛紛緊隨其后構建“監(jiān)管沙盒”制度。

已經建立“監(jiān)管沙盒”制度的國家，雖然在實施的各種細節(jié)上存在差異，但從本質上來看，都是通過金融科技對創(chuàng)新產品、服務進行測試與評估，然后根據結果對消費者權益提升、金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的相容性等因素進行評價，再決定被測試創(chuàng)新產品、服務是否進行推廣以及時金融監(jiān)管制度或者現有的制度是否需要進行修正。

（二）安全與效率的矛盾

金融市場的安全是金融監(jiān)管首先要考慮的問題，這就需要通過制定規(guī)章制度把金融活動控制在一個恰當的范圍內，只有這樣才能確保在金融領域不發(fā)生系統(tǒng)性風險，金融監(jiān)管因此也就傾向于保守嚴格。另一方面，金融監(jiān)管的規(guī)章制度主要是根據當時的金融經濟發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展情況而制定。如今，金融創(chuàng)新變幻莫測，科技發(fā)展突飛猛進，金融監(jiān)管的規(guī)章制度通常有“一經制定便已過時”的特點，這對金融創(chuàng)新來說是一種約束。

對于金融創(chuàng)新的主體來說，創(chuàng)新的效率就是生命線。金融創(chuàng)新通常是通過產品、服務突破傳統(tǒng)模式，從而提高金融服務的效率，降低生產的成本，使客戶的體驗感得到提升，通過這些來快速地占領市場，從而獲得更多的價值和創(chuàng)造出更多的利潤。

對于國家來說，國家的整體利益并不是孤立的，而是經濟生活中安全與效率的統(tǒng)一體。國家的發(fā)展需要創(chuàng)新，創(chuàng)新又是人類發(fā)展進步的第一推動力，它是整個社會進步過程中的“催化劑”。創(chuàng)新只要通過與金融或者其它的產業(yè)經營結合到一起，對于經濟社會發(fā)展才會產生巨大的驅動力。如果沒有一個安全和諧的經濟金融環(huán)境，國家的發(fā)展也會受到影響，失去發(fā)展的根基。在金融創(chuàng)新發(fā)展的過程中，如果只是一昧地追求效率而忽略了安全，就會導致金融市場發(fā)展的“創(chuàng)新過度”和金融創(chuàng)新的“野蠻生長”，發(fā)生在2008年的金融危機就是忽略安全重要性的沉痛教訓。

（三）“監(jiān)管沙盒”的意義

“監(jiān)管沙盒”正是2008年金融危機后人們對如何調節(jié)金融市場安全與金融創(chuàng)新效率的一種探索。2008年金融危機后，大部分民眾指責監(jiān)管部門的監(jiān)管不力，由于過度的金融創(chuàng)新而造成的全球性金融災難。面對這些問題，各國監(jiān)管部門紛紛開始加強金融監(jiān)管，但過分收緊的金融監(jiān)管政策也使金融創(chuàng)新受到限制，遏制了金融創(chuàng)新的發(fā)展速度，起到了矯枉過正的作用。

就監(jiān)管部門而言，“監(jiān)管沙盒”制度為監(jiān)管部門與金融創(chuàng)新主體之間提供了一個溝通的橋梁，只有當雙方進行充分的溝通，創(chuàng)新主體經過一次次詳細的測試，監(jiān)管部門才能對金融創(chuàng)新有一個更為全面的了解，從而對可能造成風險的金融行為提出并制定針對性的約束制度，進一步改善金融規(guī)章制度的滯后性，提高制度的適用性和前瞻性。

就金融創(chuàng)新主體而言，創(chuàng)新主體在“沙盒”中真實的環(huán)境下進行測試，通過盒內測試能夠將金融創(chuàng)新的產品、服務向公眾和監(jiān)管部門展現業(yè)務邏輯和效果，從而取得金融消費者和監(jiān)管部門的理解，這對金融創(chuàng)新的推廣和被市場接受都是有益的。

就金融消費者而言，“監(jiān)管沙盒”這一制度從剛開始就將消費者保護預案作為金融創(chuàng)新項目的一個準入條件。金融創(chuàng)新主體在盒內測試的過程中，被測主體需要對所發(fā)現可能會侵犯消費者權益的問題進行改進與完善，也就意味著在“沙盒”測試過程中，消費者的權益得到了很好的保護，避免了“虛假創(chuàng)新”損害消費者權益的問題出現。

二、“監(jiān)管沙盒”的國際發(fā)展和潛在問題

（一）“監(jiān)管沙盒”的國際應用

目前，“監(jiān)管沙盒”制度已經被全球50多個國家和地區(qū)提及與計劃實行，其中的40多個國家已經在使用中。“監(jiān)管沙盒”制度正在被越來越多的國家或地區(qū)的金融監(jiān)管部門接受。率先提出制定“全球金融創(chuàng)新網絡”計劃的是英國，其計劃是建立一個跨國版的“監(jiān)管沙盒”，在全球范圍內構建監(jiān)管體系，這樣可以加速金融創(chuàng)新，而這樣的金融創(chuàng)新是符合消費者需求的。美國的相關監(jiān)管部門也出臺了具體措施來促進“監(jiān)管沙盒”的落地，如2019年2月，懷俄明州就為“監(jiān)管沙盒”出臺相關的法律。亞洲和非洲的部分國家正處“監(jiān)管沙盒”模式的探索階段，如2019年5月，肯尼亞管理局允許金融科技公司申請入盒測試。

（二）“監(jiān)管沙盒”的典型應用

“監(jiān)管沙盒”制度雖然在全球范圍內應用得越來越多，但在不同的國家或地區(qū)的應用情況卻大不相同。本文選取了英國和印度兩個具有代表性的國家，具體的原因以下：一是英國最早開始應用“監(jiān)管沙盒”制度，入盒測試的行業(yè)十分繁多，整個制度的建立與調整都比較完善;二是印度這個國家的國情與我國有不少相似之處，都是地域遼闊的發(fā)展中國家，這對于“監(jiān)管沙盒”的應用是一個難點。

英國是最早應用“監(jiān)管沙盒”制度及最早進行入盒測試的國家。截至目前已經進行5論測試，在被允許入盒測試的企業(yè)中，金融科技初創(chuàng)企業(yè)占相當比例;如按技術劃分，應用最多的是分布式記賬技術;如按行業(yè)范圍劃分，主體是銀行業(yè)，其次是保險業(yè)，最后是批發(fā)行業(yè)。金融監(jiān)管部門與每個被測試的主體保持緊密的合作關系，建立起保護消費者的一系列措施。

2019年4月，印度中央銀行發(fā)布《監(jiān)管沙盒授權框架（草案）》，向“沙盒”被測主體和消費者征求意見反饋。同年8月，發(fā)布《監(jiān)管沙盒授權框架》，這一文件的發(fā)布意味著印度“監(jiān)管沙盒”制度正式開始。印度明確規(guī)定了入盒測試主體為金融科技初創(chuàng)企業(yè)、金融機構、銀行與金融服務業(yè)的一系列公司;明確規(guī)定了準入條件，包括9項基本標準，如測試申請者必須在印度境內注冊或運營;首批測試主體為零售支付，包括移動支付、離線支付和非接觸支付。

（三）“監(jiān)管沙盒”試行期間遇到的問題

測試主體授權面臨困難。英國金融行為監(jiān)管局對測試主題提供三個授權標準：無異議函、個別指導和規(guī)則豁免。印度則在授權標準的基礎上提出可以獲得批準寬容監(jiān)管，同時提出負面清單制度。雖然“監(jiān)管沙盒”在盒內測試的過程中放寬了對測試主體的監(jiān)管，但是在入盒申請階段，一些金融科技企業(yè)難以獲得授權，無法入盒。監(jiān)管實施主體一方面在申請入盒的準入條件上嚴格要求以防范風險，另一方面苛刻的準入條件又對相關類型的測試主體造成困難，無法得到授權，因此，監(jiān)管實施主體面臨授權的困境。

入盒測試主體方面：盒內測試環(huán)節(jié)壁壘。其一是入盒壁壘，難以獲取銀行服務。由于金融科技初創(chuàng)型企業(yè)自身的特點，發(fā)生風險的可能性較高，企業(yè)對于風險的承受力和資產負債表的評估難以符合銀行服務的要求。因此，入盒測試主體面臨難以獲得銀行服務的困難。其二是入盒流程壁壘，入盒測試時間長，不同國家或地區(qū)的“監(jiān)管沙盒”測試時間都比較漫長。英國“監(jiān)管沙盒”應用的時間比較早，測試主體要花費一年多的時間進行沙盒測試。金融監(jiān)管部門對入盒申請測試主體要求嚴謹嚴格，入盒前期的審核時間過長不僅對企業(yè)造成高昂的時間成本，有的可能會錯過最佳進入市場的時機。

金融消費者方面：測試中存在歧視性消費偏好和信息技術壁壘。首先是金融消費者的歧視性消費偏好，“監(jiān)管沙盒”測試過程是為了對消費者的接受程度和項目商業(yè)可行性進行評估，但大部分的金融消費者選擇一些大公司或者老牌的金融機構，使得一些進入“沙盒”測試的小型企業(yè)難以成長，從而導致企業(yè)難以完成盒內規(guī)定的創(chuàng)新測試項目。其次是金融消費者的信息反饋存在技術壁壘。入盒的測試主體意欲在測試過程中通過“監(jiān)管沙盒”獲取和分析金融消費者的交易信息記錄，但缺少完善的信息共享平臺，導致被測企業(yè)很難與擁有消費者交易記錄的金融機構順利進行溝通并獲得訪問權限。

三、中國版“監(jiān)管沙盒”模式探索

（一）中國“監(jiān)管沙盒”實施情況

目前，我國的“監(jiān)管沙盒”制度準備得比較充分，區(qū)塊鏈的研究與應用是計劃中的一個重點，我國的金融產品、服務的創(chuàng)新還有一些不足，我國的監(jiān)管機制在市場中還沒有占據主導地位，這對于金融監(jiān)管的發(fā)展有一定的阻礙。盡管如此，中國版“監(jiān)管沙盒”制度實施的必備因素已經大致準備好了，完全可以使“沙盒”試點有序展開。

我國的“監(jiān)管沙盒”發(fā)展現狀。我國監(jiān)管部門對于“監(jiān)管沙盒”模式試點問題已經探索了兩年多，第一個“監(jiān)管沙盒”試點是在2017年7月推出的贛州區(qū)塊鏈金融產業(yè)沙盒園，其后杭州、深圳等地也相繼推出試點。從已經開展的試點中，都存在相同的問題：一是沒有把監(jiān)管創(chuàng)新放在第一位，只是對于金融科技創(chuàng)新激勵，這就導致監(jiān)管部門與金融科技創(chuàng)新企業(yè)無法保持一個親密的合作關系;二是金融科技創(chuàng)新企業(yè)缺少能動性，企業(yè)的創(chuàng)新動力目前主要依賴于產業(yè)園內的扶持引導政策;三是目前我國的金融科技創(chuàng)新產品、服務研發(fā)成果普遍具有同質性，各個地區(qū)企業(yè)都是各自為戰(zhàn)，少有合作，這不利于攻克一些核心技術。

從目前試點應用來看，其中以政府主導的監(jiān)管沙盒不太多，更多的是民間非盈利組織成立的，如深證、杭州的監(jiān)管沙盒產業(yè)園。當前北京推行的沙盒試點是政府與金融機構合作的一種新形式。縱觀我國監(jiān)管沙盒的發(fā)展現狀，仍處于起步發(fā)展階段，整個發(fā)展并不成熟，涉及的具體監(jiān)管制度與促進金融科技創(chuàng)新并沒有達成一致。

（二）中國版“監(jiān)管沙盒”模式設想

監(jiān)管實施主體方面，要做到靈活監(jiān)管與權力協(xié)調并重。目前，我國實行的是“一委一行兩會”的分業(yè)監(jiān)管體系，要引入“監(jiān)管沙盒”就需要對多頭監(jiān)管的權利協(xié)調問題做出調整。在構建我國的“金融監(jiān)管”模式中，對于推廣試點的區(qū)域要謹慎選擇。除此之外，監(jiān)管部門需要調整目前的規(guī)章制度，從規(guī)則導向監(jiān)管模式向原則導向監(jiān)管過渡，在“監(jiān)管沙盒”試點入盒測試中，要及時地總結盒內的運行結果和相應的監(jiān)管經驗，通過靈活的信息反饋從而對監(jiān)管的規(guī)章制度做出相應的調整，進而實現對“監(jiān)管沙盒”整個測試流程的優(yōu)化。

申請入盒測試主體方面，不僅要遵守沙盒測試的規(guī)定，也要做到與包容性監(jiān)管相適應。入盒測試的流程主要分為三個階段：申請入盒、盒內測試和推出沙盒。處于對金融科技發(fā)展創(chuàng)新的謹慎性思考，一般入盒測試時間都比較長，申請入盒測試的主體要嚴格地依據監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)則與具體的入盒條件進行測試，在測試過程中要與監(jiān)管部門進行溝通交流并反饋相應的信息。“監(jiān)管沙盒”的實質就是包容性監(jiān)管的運用，能夠幫助弱勢企業(yè)和中小型科創(chuàng)公司獲得平等機會參與市場競爭，激發(fā)測試主體科技創(chuàng)新的積極性。

對于金融消費者，要在完善消費者權益保障的同時，沙盒退出機制也需要完善。我國“監(jiān)管沙盒”制度運用要重點對金融消費者的權益進行保護。對于因為金融科技創(chuàng)新產品、服務造成消費者權益損壞的，可以根據當初入盒測試時的風險評估等級給予消費者相對應的等級補償，保障好消費者的財產安全和求償權。在入盒測試中，還要構建合理完善的金融消費者退出機制，從而對消費者的權益進行保護。

（三）中國版“監(jiān)管沙盒”機制保障

監(jiān)管部門構建良好的信息傳遞機制。涉及信息傳遞的主要有兩個方面：一是金融科技初創(chuàng)企業(yè)和監(jiān)管部門，另一個就是金融科技初創(chuàng)企業(yè)與金融消費者。對于信息的有效獲取可以從以下兩點出發(fā)：一是利用好“監(jiān)管沙盒”的容錯式監(jiān)管模式，鼓勵支持測試主體進行信息披露，同時也從測試主體那里獲得對現行的監(jiān)管規(guī)章制度進行完善的建議;二是通過依靠原則導向制對監(jiān)管的規(guī)章制度進行設計，逐漸深入到入盒測試的實踐細節(jié)，如定期信息披露、信息披露方式、風險評估報告和測試時長等，通過對規(guī)則的不斷調整以降低測試主體符合規(guī)定的成本，從而推動測試主體主動進行信息披露。

轉變監(jiān)管的能動性。金融科技型初創(chuàng)型的信息披露只是從外部對金融科技系統(tǒng)性風險進行把控，但影響金融市場穩(wěn)定的往往是企業(yè)內部的風險識別與傳染，所以在未來我國“監(jiān)管沙盒”要注重外部監(jiān)管同時也要考慮企業(yè)內部監(jiān)管，使企業(yè)的監(jiān)管能動性發(fā)生積極轉變，從傳統(tǒng)的被動監(jiān)管向自我監(jiān)管轉變，逐漸形成與監(jiān)管部門相互補的監(jiān)管體系，從而實現對風險的快速識別與界定，這樣才能更好地推動我國“監(jiān)管沙盒”穩(wěn)定發(fā)展和企業(yè)的健康快速發(fā)展。

金融監(jiān)管創(chuàng)新與金融科技協(xié)同發(fā)展。首先是“監(jiān)管沙盒”與信息收集技術的結合，如可以將區(qū)塊鏈技術運用到盒內測試中。一方面，監(jiān)管部門、測試主體和金融消費者之間運用區(qū)塊鏈技術構造良好的信息背書，實現了信息的實時共享和對測試的產品、服務的創(chuàng)新發(fā)展有了解;另一方面，“監(jiān)管沙盒”制度能夠預防和抑制區(qū)塊鏈和金融共同帶來的風險，為區(qū)塊鏈的發(fā)展營造一個良好的發(fā)展環(huán)境。其次金融科技創(chuàng)新產品、服務于“監(jiān)管沙盒”相結合，如對于經營互助型保險而產品也是網絡互助產品的企業(yè)，一是可以借助沙盒來促進與網絡平臺的合作，擴張受眾群體，推動金融普惠的發(fā)展;二是“監(jiān)管沙盒”的準入機制可以幫助企業(yè)分析產品性質并且構建出相對完善的金融消費者權益保護制度。

四、結語

中國版“監(jiān)管沙盒”落實好機制要求，才能保證金融科技監(jiān)管試點向著既定的目標推進，才能不斷地向真正意義上的“監(jiān)管沙盒”逼近。因此“監(jiān)管沙盒”不能簡單停留在狹小的、傳統(tǒng)的試點階段，而應當構建一套完整的制度，包括申請入盒、盒內測試和退出沙盒等。“監(jiān)管沙盒”的目標不僅為了促進和維護金融科技創(chuàng)新成長，也要將試點中經過盒內測試的機構、項目進行培育改善，使之帶著安全性與創(chuàng)新性走向市場，從而推動整個金融市場的發(fā)展與進步。

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作者單位：蘇州科技大學