歐盟可持續金融發展研究及借鑒

雷健 楊殊影 李萱 文秋霞 袁東輝

摘要：歐盟正致力于構建可持續金融體系，在生態環境保護層面與我國綠色金融目標一致。其發展可持續金融體系具有層次高、信號強、基礎實、影響廣的特點，在戰略、思路、體系構想等方面為我國綠色金融體系建設提供了寶貴經驗。

關鍵詞：可持續金融 綠色金融 生態環境 分類方案

歐盟致力于構建一套支撐可持續投資和發展的金融體系，稱為可持續金融。可持續金融涉及環境、社會和公司治理三個維度，環境是其中的重要領域，具體包含氣候變化減緩和適應以及其他生態環境保護事項?？沙掷m金融將促使市場投資主體在決策時充分考慮環境因素，促進長期可持續的經濟發展。

一、歐盟可持續金融發展歷程

2015年，在聯合國“2030年可持續發展議程”和《巴黎協定》的推動下，歐盟就2030年氣候和能源目標達成一致，2030年溫室氣體排放量比1990年減少40%，可再生能源在最終能源消耗中的比重至少占到32%，能源效率至少提高32.5%，并計劃在2050年前達到溫室氣體凈零排放。歐盟測算為實現這一目標，每年需要填補約1800億歐元的投資缺口，金融領域將起到關鍵作用。

2016年12月，歐盟委員會成立可持續金融高級別專家組，專家組由來自不同領域的20位高級專家組成，共同制定可持續金融政策建議。

2018年3月，歐盟委員會發布《可持續發展融資行動計劃》，制定歐盟委員會的10項行動計劃以及實施時間表，明確可持續金融具體事項。

2018年5月，歐盟委員會成立可持續金融技術專家組，協助行動計劃的實施和推進。

2019年12月，歐盟委員會推出“綠色新政”，聚焦氣候中性、清潔能源、生物多樣性、零污染，循環經濟和可持續糧食生產，目標是到2050年時歐盟成為氣候中性大陸。歐盟委員會2020年1月推出歐盟綠色新政投資計劃，計劃未來10年推動1000億歐元的可持續投資。為實現這一目標，2020年8月將發布“更新的可持續金融戰略”，在行動計劃和技術專家組報告基礎上進一步深化，明確可持續金融戰略地位。

2020年3月，歐盟委員會可持續金融技術專家組（TEG）發布最終版的《可持續金融分類方案》《綠色債券標準》報告。

二、歐盟可持續金融發展特點

（一）層次高：頂層設計、協同推進

歐盟管理層一改以往“自下而上”的市場化機制，在可持續金融方面“自上而下”推進，由歐盟委員會統籌，成立高級別專家組和技術專家組協助制定具體政策，三大金融監管機構歐洲銀行管理局（EBA）、歐洲證券和市場管理局（ESMA）以及歐洲保險和職業養老金管理局（EIOPA）協同推進。在環境方面具有專業知識的歐洲環境局（EEA）以及其他領域部門、機構選派專家參與可持續金融各層級的政策制定。

（二）信號強：目標明確、政策密集

歐盟委員會近期發布“綠色新政”，提出將更新可持續金融戰略，提升可持續金融發展地位，向全球金融監管部門、金融機構、大型企業傳遞實現綠色經濟的堅定信號。歐盟三大監管機構先后發布可持續金融具體政策措施，即歐洲銀行管理局的《可持續金融行動計劃》、歐洲證券和市場管理局的《可持續金融戰略》以及歐洲保險和職業養老金管理局正在制定的可持續金融行動計劃，展現強力推進可持續金融的政策信號。

1.歐洲銀行管理局：《可持續金融行動計劃》。2019年12月6日，歐洲銀行管理局（EBA）發布《可持續金融行動計劃》，制定針對環境、社會和公司治理（ESG）因素的具體任務與時間表，重點介紹可持續金融關鍵政策信息，將環境、社會和治理（ESG）標準整合到金融服務中，有效支持可持續經濟增長，提升金融機構治理ESG風險必要性的認知水平，強調應重點關注ESG風險的長期性以及其估值和定價的不確定性。主要包括三點：一是將有關潛在的ESG風險評估環節納入金融監管;二是公開發行股票的大型金融機構需披露符合《資本要求指令（CRD-VI）》第98條定義的ESG風險、物理風險和過渡風險信息;三是要求歐洲銀行管理局合理評估針對環境、社會實質的資產風險敞口所進行的專項審慎處理行為。

2.歐洲證券和市場管理局：《可持續金融戰略》。2020年2月6日，歐洲證券和市場管理局發布《可持續金融戰略》，詳細闡明將環境、社會和治理（ESG）因素嵌入金融市場監管工作中，促使可持續發展理念成為市場發展的核心。主要優先事項包括信息透明度、綠色債券風險分析、ESG投資、ESG因素的監管融合與實踐等內容?！犊沙掷m金融戰略》充分闡述自身可持續金融任務安排，符合歐洲有關可持續金融發展的政策要求，將私人資本引導至更具可持續性的投資項目，更大程度地促進經濟透明度與穩健性。

3.歐洲保險和職業養老金管理局正在制定可持續金融行動計劃。目標包括：保險公司通過其承銷活動來管理和減少ESG風險;保險公司和養老基金反映投保人和年金計劃成員對可持續投資的偏好;保險公司和養老基金在其投資中采用基于管理原則的可持續方法。

（三）基礎實：筑牢基礎、統一標準

《可持續金融分類方案》是構建可持續金融體系最為關鍵的基石，將成為歐洲金融領域新監管框架的制定基準。分類方案明確可持續經濟活動的具體標準，形成一套分類清單，設定技術篩選標準，識別六項環境目標的綠色經濟活動，包括氣候變化減緩、氣候變化適應、海洋與水資源可持續利用和保護、循環經濟轉型、污染防控、生物多樣性和生態系統保護恢復。符合標準的經濟活動必須對至少一個環境目標具有“實質性貢獻”，并且對其他五個目標“無重大損害”，同時要滿足最低限度的社會保障標準。分類方案也對從棕色向綠色轉型的經濟活動給予支持，涵蓋部分尚不屬于綠色低碳的經濟領域和活動。使用者包括歐盟成員國、金融機構、大型企業等，為這些政策制定者、行業主體和投資人提供實用性工具，明確哪些經濟活動具有環境可持續性，幫助資本市場識別有利于實現環境政策目標的投資機會，擴大融資規模。與分類方案保持一致的前提下，歐盟將統一綠色信貸、綠色債券、信息披露標準，綠色金融產品標簽等，促進綠色投融資活動在歐盟市場不斷深化，實現向氣候中立和更加綠色的經濟轉型。

（四）影響廣：國際接軌、共同發展

2019年10月，在華盛頓舉行的國際貨幣基金組織/世界銀行年會期間，歐盟與阿根廷、加拿大、智利、中國、印度、肯尼亞和摩洛哥啟動“可持續金融國際平臺”（IPSF），目的是加強國際合作，協調可持續金融分類、披露、標準和標簽等方面的方法和舉措，持續擴大可持續金融的國際影響力。其他國家紛紛效仿歐盟專家組模式，比如英國成立綠色金融專家組，加拿大成立可持續金融專家團，澳大利亞成立澳大利亞可持續金融倡議組織。歐盟發布的《可持續金融分類方案》《綠色債券標準》兼容國際廣泛采用的氣候債券倡議組織《氣候債券分類方案》、國際資本市場協會《綠色債券原則》、倫敦貸款市場協會《綠色貸款原則》等，進一步擴大領域數量，補充認定標準，細化采購基準，具備國際通行特點，有助于促進全球各國政策制定者和監管機構加快可持續金融體系統一進程。

三、我國綠色金融體系發展進程

金融是現代經濟的核心，經濟的高質量發展離不開綠色金融的支持。綠色金融體系的構建是我國從資源和環境消耗型經濟發展轉化為以技術創新為引導的綠色經濟發展的動力源。在環境保護推動可持續經濟增長的過程中，發揮綠色金融資源配置作用至關重要。綠色金融在“市場資源配置、產業結構調整與轉型升級、新舊動能轉換、生產生活方式轉變”等方面發揮著至關重要的制約與引導作用。動員和激勵更多社會資本投人到綠色產業，同時更有效地抑制污染性投資。

我國的綠色金融體系從“十一五”期間開始構建，以綠色信貸、綠色債券、綠色證券等環境經濟政策相繼出臺為背景，在國家環境監管部門與金融監管部門之間展開跨部門合作以及建立信息溝通共享機制，中國綠色金融得到初步發展。2007年7月，國家環境監管部門與金融監管部門首次展開合作，聯合印發《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，提出以信貸機制手段來遏制高耗能、高污染產業的盲目擴張，標志著我國綠色金融的正式起步。

“十二五”期間，我國密集出臺了一系列綠色金融相關政策及配套措施，綠色金融得到深化拓展。2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》明確要求“實施有利于環境保護的經濟政策”。隨后出臺的《“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》，更是將環境經濟政策置于與環保法規建設同等重要的位置。此時，環境經濟政策覆蓋面很廣，綠色金融是環境經濟政策的有機組成部分。2015年9月，國務院公布的《生態文明體制改革總體方案》首次明確提出要建立我國的綠色金融體系，部署綠色信貸、綠色債券、綠色證券、綠色基金、綠色保險等改革任務。

“十三五”時期，我國經濟發展進入新常態，綠色金融體系建設獲得突破性進展，頂層設計和制度基礎快速完善。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》指出，要“建立綠色金融體系，發展綠色信貸、綠色債券，設立綠色發展基金”。2016年8月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議，審議通過了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，指出“發展綠色金融，是實現綠色發展的重要措施，也是供給側結構性改革的重要內容”。隨后，2016年8月31日，中國人民銀行等7部委發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，明確綠色金融是指為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。綠色金融體系是指通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排。中國成為全球首個由政府推動并發布政策明確支持“綠色金融體系”建設的國家。2016年9月，中國首次把綠色金融議題引入二十國集團（G20）議程，并形成首份《G20綠色金融綜合報告》。2016和2017年，“綠色金融”兩次被寫入當年的《政府工作報告》。2017年6月，國務院第176次常務會議決定在浙江省、江西省、廣東省、貴州省、新疆維吾爾自治區五省（區）部分地方設立綠色金融改革創新試驗區。2017年10月，在十九大報告中，明確指出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，并把“發展綠色金融”作為推進綠色發展的路徑之一。2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調“完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向，發展綠色金融，推進市場導向的綠色技術創新，更加自覺地推動綠色循環低碳發展”。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，明確提出“完善金融扶持。設立國家綠色發展基金。推動環境污染責任保險發展，在環境高風險領域研究建立環境污染強制責任保險制度。開展排污權交易，研究探索對排污權交易進行抵質押融資。鼓勵發展重大環保裝備融資租賃。加快建立省級土壤污染防治基金。統一國內綠色債券標準?！笨梢?，構建綠色金融體系已上升為國家級的戰略目標和發展規劃。

我國生態文明建設處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，環境治理任務繁重，環保投資需求巨大，需要充分利用綠色信貸、綠色債券等綠色金融工具和相關政策，引導和激勵更多社會資本進入生態環保領域，有效抑制污染性投資。發展綠色金融體系是我國推進生態文明建設、打好污染防治攻堅戰的重要力量。

四、歐盟可持續金融發展經驗借鑒

從我國綠色金融發展進程看，我國綠色金融發展起步較早，實質內涵與歐盟可持續金融綠色部分一致，在生態環境保護方面高度契合。為進一步推進我國綠色金融體系建設，歐盟可持續金融發展在戰略、思路、體系構想等方面值得學習借鑒。

（一）成立跨部門跨領域綠色金融高級別專家組

我國高度重視發展綠色金融。發改委、中國人民銀行、銀保監會、證監會等在各自領域出臺綠色金融相關政策，另外均在自身業務范圍內，建立技術機構，提升智力支持。中國人民銀行已成立全國金融標準化技術委員會綠色金融標準工作組，以及中國金融學會綠色金融專業委員會。發改委提出將會同相關部門，依托社會力量，設立綠色產業專家委員會，為細化《綠色產業指導目錄（2019）》和子目錄制定、綠色產業標準制定等工作提供相關專業意見。這些綠色金融專家組織局限在各部門內，需要采取類似歐盟的做法，建議組建高級別技術專家組，邀請各方代表參加，尤其是生態環境方面專家，加強高層統籌，統一協調各部門各領域意見，共同制定綠色金融基礎標準體系，進一步擴大綠色金融政策影響力。

（二）“十四五”規劃中進一步細化綠色金融目標措施

2019年2月，國家發改委會同生態環境部等聯合出臺《綠色產業指導目錄（2019）》以及解釋說明文件，進一步厘清綠色產業邊界，標志著我國在政策層面開始著手制定綠色金融的統一標準。人民銀行會同發改委、證監會正研究制定《綠色債券支持項目目錄》，落實形成統一的綠色債券標準。目前我國在制定“十四五”規劃，建議在規劃中以生態環境保護具體指標為基準，核算綠色資金缺口數據，依此制定相應的綠色金融政策規劃，包括綠色產業目錄、綠色金融標準、綠色金融激勵措施等。通過綠色金融規劃，強化大力發展綠色金融的政策信號，持續為綠色金融市場賦能，塑造更為健康的綠色發展宏觀環境，為綠色金融市場參與者提供更加系統明確的政策導向，引導社會資本投入生態文明建設和生態環境保護工作。

（三）在綠色產業目錄基礎上統一綠色金融標準

現在國內尚未形成統一的綠色貸款、綠色債券標準，另外綠色保險、綠色基金等也還沒有制定標準?！熬G色資產”定義不清，“漂綠”問題的存在是我國綠色金融發展所面對的嚴峻挑戰。綠色金融核心工作在于構建統一的綠色金融標準體系，標準體系要求國內統一、國際接軌，做到清晰、可執行?？梢越梃b歐盟《可持續金融分類方案》做法，進一步細化綠色產業目錄，作為綠色金融標準體系中的通用標準，為綠色信貸標準、綠色債券標準等其他綠色金融產品標準提供基礎和參考，進而規范“綠色資產”，解決“綠色資產”定義不清及相關“漂綠”風險等問題，保障綠色金融市場的穩定性。

（四）推進綠色金融國際接軌

我國已經成為全球開展綠色信貸、綠色債券業務的領先者，通過參與G20可持續金融工作組、央行綠色金融網絡（NGFS）、可持續金融國際平臺（IPSF）等多邊機制，持續擴大綠色金融國際影響力。但是由于自身發展原因，我國現階段生態環境目標除了降低碳排放，更重要的是防治大氣、水體、土壤污染等。因此，我國在綠色產業分類范圍、綠色資金投入比例等方面，與國際綠色金融標準存在差異，如在煤炭、核能利用等方面考慮存在不同。建議對照歐盟以及其他國際通行標準，分析具體差異，形成對照表，與其他國際參與方溝通協調，闡明本質原因，形成與國際部分接軌又兼具自身發展特點的綠色金融標準體系。

參考文獻：

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[4]文秋霞，楊姝影，張晨陽，劉智超.突破瓶頸完善綠色金融政策體系[J].環境經濟，2018（22）.

作者單位：生態環境部環境與經濟政策研究中心