行政事業單位資產規范化管理實踐與探索

周新云

摘 要：隨著政府會計改革的實行，編制政府綜合會計報告的要求，以及政府向人大報告國有資產管理的要求，對行政事業單位資產管理工作要求越來越高，各個單位也開始對這項工作越來越重視。因此，以山東省新泰市為例，對行政事業單位資產性資產進行規范化管理的一些實踐與探索，以期對今后的資產管理有所借鑒。

關鍵詞：行政事業單位;資產規范化;管理

中圖分類號：F23;F810.6? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）29-0102-03

行政事業單位國有資產是指行政事業單位占有、使用的，所有權國家所有的，能以貨幣計量的經濟資源，包括流動資產和固定資產。行政事業單位資產管理主要包括資產的購置、使用和處置等。

山東省新泰市行政事業單位資產的管理，從混亂步入逐步規范，經歷了一個艱難歷程。

一、行政事業性資產規范化管理之前的現狀

在成立行政事業單位資產科之前，新泰市的行政事業資產管理存在很多問題，如行政事業單位資產管理歷史欠賬較多、基礎薄弱等。

（一）對資產管理普遍重視不足

很多單位普遍存在著“重購置，輕管理”的現象。很多單位領導對資產管理不重視。有些單位領導最先關心的是單位經費，是手里還有多少錢，還需向財政要多少錢，至于單位有多少實物資產，狀況如何，卻是知之甚少，甚至根本不去關心。作為一個家庭的家長，對家里有多少存款、多少外債、多少資產、多少家底，都應該是清清楚楚的，一個單位也應如此。

（二）重購置，輕管理，單位資產浪費嚴重

很多單位的實物資產沒有專人管理，造成公家的東西用起來沒人珍惜，電腦常年開機、空調黑白不停等等現象司空見慣。原因是電費有人付，電器壞了可以繼續打報告購買;很多單位資產沒有責任到人，公家的東西“丟失”現象嚴重，造成每一次人員調整都要重新購置辦公用品。每一次大型活動結束后資產去了哪里大家都不知道，也沒人關心。因為沒人管，因為是公家的東西，因為沒有問責，因為管理缺失，于是造成部分行政事業單位的資產使用混亂、處置隨意，乃致國有資產浪費嚴重、流失很多。

（三）產權不清現象嚴重

很多單位對資產的產權意識不強，認為反正都是國家的資產，產權在哪個單位身上無所謂，給以后的資產管理帶來很多隱患和糾紛。現在很多資產方面的糾葛大都是因為歷史上產權不清造成的。很多單位的資產產權不清，單位賬上有的東西卻不是本單位的，因為產權是別人的。比如，A單位為了逃避限購，把單位付錢購買的車輛掛在B單位或者C個人名下，以方便使用。但是，根據《物權法》，這些登記在別的單位或個人名下的資產只能屬于B或C，而不屬于A。這就造成了單位或個人之間的扯皮。再比如，很多領導因為職務調整，由富裕單位（E）調到貧窮單位（D）時，往往會把E單位給自己配備的車輛，帶到D單位。因未及時進行資產調撥手續，時間長了也就造成產權混亂。再比如，市直很多單位根據上級要求給鄉鎮配備了很多車輛、電腦等辦公設備，以及防火、救災等專項物資。這些設備、物資，有的是市直單位購買的，有的是上級單位集中采購后撥付的，但是，分配給各個鄉鎮時，并沒有同時履行相應的資產調撥手續，所以鄉鎮賬上沒有，致使這部分資產浪費和流失嚴重。

（四）資產賬實不符

由于常年沒有進行資產清理，很多單位資產賬實不符現象嚴重。賬實不符的原因主要有，一是單位通過各種渠道接受的資產捐贈、調撥等沒有及時入賬，造成資產盤盈;二是單位報廢、處置的資產沒有走正常的報批手續，沒有及時銷賬，造成資產的盤虧。由于多年沒有進行大型資產清查，很多單位對資產管理不重視，單位自己進行年度資產清查的幾乎沒有，所以單位資產賬實不符問題非常嚴重。

（五）資產處置隨意

由于以前資產缺乏管理，很多單位對資產處置隨意，沒有報批意識。比如，很多單位部門領導一句話，就可隨意置換、捐贈資產;部門內部報廢、處置資產更是隨意;更嚴重的是很多單位的門頭房、辦公場所等隨意對外租賃，不僅租金非常低，而且有的租賃期限甚至長達50年，給后來對這些資產的處置造成非常大的困難，也造成了極大的國有資產流失。

2014年新《預算法》第九十七條規定，“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。”進行政府會計改革、編制政府綜合財務報告，首要的工作就是要摸清家底，資產要清，債務要清。但是，以上這些問題的存在，是進行政府會計改革的巨大障礙。因此，規范行政事業單位資產管理是當務之急。

二、新泰市在行政事業性資產規范化管理中的實踐與探索

新泰市2011年成立資產科，在市領導和局領導的堅強支持下，首先對全市資產管理狀況進行實地調查研究，針對新泰市資產管理實際情況，決定先從資產的有償使用和處置下手進行突破，采取了有力措施，取得了不錯成效。其中，資產購置、使用、處置“流程圖”的設計，受到山東省資產處的好評;針對資產有償使用，引入競爭機制、公開拍賣、陽光運作的典型做法刊登在2012年12月5日大眾日報上。2016年江蘇省洪澤縣和山東省榮成市、2018年山東省濰坊市也分別就此來交流學習。針對資產清查典型做法，新泰市關于資產清查實現精細化的經驗介紹，發表在2016年4月的《行政事業資產與財務》上。通過托清家底，強化監管，標準化運作，資產管理正逐步走上規范化軌道。

（一）資產清查

按照財政部統一安排，新泰市于2015年12月開始，對全市400家行政事業單位進行資產清查。這次清查涉及面廣，工作量大，情況復雜，要求標準高。新泰市通過招標產生專業清查中介1家、審計中介5家，探索出一條“政府牽頭、財政參與、中介實施、單位受益”的成功之路。經過近兩年的努力，清查基本做到了賬賬、賬實、賬表三相符，摸清了家底，取得了較好的效果。

具體做法：一是完善各類中介工作協調機制，規范各單位盤點、對賬收費指導標準及事務所對賬審計工作流程。市財政局認真組織人員，調配業務骨干，專門印發資產管理清查實施細則，明確清查內容、工作時間、工作標準、工作方式方法，配套出臺資產盤點、資產對賬、資產評估、資產清查工作規范，做到清查工作有章可循、有據可依。二是典型引路，中介參與，資產清查工作全面開花。資產清查涉及面廣、工作量大、情況復雜，為將清查工作做實、做細、做準，新泰市按照統一政策、統一方法、統一步驟、統一要求和分級管理的原則，探索出一條政府牽頭、財政參與、中介實施、單位受益的成功之路。三是規范流程，強化監督，資產清查工作真實有效。為實現從“入口”到“出口”的精細化管理，新泰市創新管理模式，健全長效機制，規范清查流程，強化監督檢查，做到資產清查工作精細化、精準化、精確化。

新泰市通過清查核實，盤盈固定資產460 993條，盤盈資產價值5.76億元;待報廢資產27 671條，待報廢資產價值7 611萬元;盤虧資產145 523條，盤虧資產價值18 405萬元。

（二）實施資產有償使用公開拍租，確保資產保值增值

國有資產有償使用方式包括對外投資、資產租賃、對外擔保等。新泰市要求，未按規定程序報經批準，任何單位和個人不得擅自將國有資產對外有償使用，并專門設計國有資產有償使用的流程圖。該市以行政事業單位資產租賃為切入點，建立健全制度，規范操作流程，引入競爭機制，實現陽光化、公開公平運作。新泰市行政事業單位房屋租賃實現規范化運作，確保國有資產保值增值，2011—2019年累計達到8 085萬元。全市納入管理單位達到68個，共計451間可租公房，基本實現該事項市直單位全部覆蓋。

具體做法：一是調查建檔。結合行政事業單位資產統計，充分利用好信息平臺，做實資產統計信息，集中一個月的時間，采用自查上報、重點抽查、深入調查摸底等方式，為全市68家存在國有資產有償使用的行政事業單位建立檔案。在各行政事業單位推行專職資產管理員制度，嚴格管理，明確責任，為管好用好資產提供保障。

二是分類施治。對未到期合同進行規范，加強管理，強化收入入庫。對2011年7月1日后新發生的有償使用情況和合同到期后事項一律執行新規定。利用好備案結果，對到期合同和新發生的租賃事項，提前兩個月給占有單位下達書面通知，并進行電話督促，對不配合單位，及時給分管領導匯報，與占有方相關人員進行溝通協調，做到應管盡管，逐步形成占有單位主動走拍租程序的良性軌道。

三是規范運作程序。嚴格執行省、地區和該市有關國有資產有償使用管理規定，執行制度不走樣，執行程序要走全，全程實行陽光化運作。一律按照單位書面申請、財政部門現場勘驗、財政審批、委托中介機構評估、就初評結果占有方與財政局確認備案、出具評估報告、公開公示、委托中介機構拍租、拍賣所得繳庫、監督租賃雙方簽訂合同、單位領取相關批文及資料記賬、財政備案等12個標準化程序辦理。

四是實現陽光化運作。新泰市在公開公示和公開拍租上大做文章，提高了經濟效益，擴大了社會影響。廣泛利用新泰電視臺、市政府網站、泰安日報、今日新泰、中國拍賣網、魯拍網、給相關企業發電子郵件、店鋪送達、便民公開欄張貼等多種渠道廣泛宣傳。為接受社會監督，保證公平公正，每次資產拍租，都邀請市監察局、市檢察院、市工商局、市公共資源交易中心、市財政局、標的占有方、新聞媒體、原租賃戶和社會各界人員參與監拍。監督拍賣行采取公開現場拍租、電話競拍、網上競拍等靈活方式，提高拍賣效果。拍租活動一律納入市公共資源交易中心進行，拍賣現場安裝監控設備全程監控，最大限度保證拍租活動的公平公正，從而取得較好的效果，得到社會各界好評。

（三）嚴把資產處置關口，強抓資產收入收繳

資產處置方式包括調撥、捐贈、有償轉讓、報廢、報損、置換以及國家規定的其他方式。針對資產處置，新泰市專門設計了行政事業資產有償轉讓、資產置換、資產調撥、資產捐贈、資產報廢、資產報損等六張流程圖。

具體做法：首先，在資產處置過程中嚴格執行制度，從嚴控制標準，認真履行程序，把好資產出口關。對單位申請處置的資產，財政相關人員都到現場勘驗，嚴格按處置條件辦理;需要做鑒證的專業設備，委托相關機構出具結論，區別情況，分類辦理。對達不到處置條件的，財政調劑使用或退回原單位繼續使用。對符合條件的，財政部門初測殘值，價值較大的一律按中介評估、社會公示、公開拍賣程序辦理。去年以來，已完成資產調撥14件，調撥資產價值3億多元。特別是涉及專項資金形成的農林水項目、環保項目、市政項目等工程類資產，完工后及時轉增資產，移交資產使用單位管理。完成公開拍賣資產80件，評估價690萬元，成交價790萬元，增值100萬元。積極參與公車改革，完成首批公務用車拍賣。經公開公示，接受網上報名41戶，保證金140萬元。經在交易中心公開網上拍賣，成交車輛23輛，評估價162萬元，成交價193萬元，實現資產處置效益最大化。

其次，形成資產科、預算科、預算外局協調機制，加強對行政事業單位資產收入收繳管理，定期召開聯席會議，形成催繳入庫協調良好機制。做到公開處置資產收入，一律由中介機構直接入庫，一月一對賬;單位經授權處置收入或投資、租賃等收益，資產科及時催繳。對產生資產收益的單位及時通知繳庫，索要繳庫單備案。2020年上半年，全市實現行政事業資產有償使用收入423萬元，資產處置收入470萬元，同比增收370萬元。

三、實踐與探索的經驗總結

綜合來看，新泰市在資產規范化管理方面的實踐與探索，主要有以下幾點值得借鑒。

（一）領導的重視

領導的重視與支持是開展任何工作的堅強后盾。資產管理工作涉及每個行政事業單位的基本利益，稍微處理不好就會得罪人。全市的行政事業資產量大、工作又瑣碎，工作壓力很大。如果沒有領導的堅強支持，根本無法進行。新泰市出臺的幾個資產規范性文件均以市政府的名義下發，既賦予資產管理的權威性，也讓具體科室在開展工作中有了底氣。

（二）制度保障

財政部35、36號令為資產管理指明了方向。新泰市按照財政部規定，根據本市實際擬定了資產管理相關規定、制度。資產科自2011年2月成立以來先后出臺《新泰市行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》、《關于加強行政事業單位土地資產管理的通知》、《關于加強行政事業單位房屋資產管理的通知》、《關于加強行政事業單位機動車輛資產管理的通知》、《關于行政事業單位國有資產有償使用管理暫行辦法》、《關于行政事業單位國有資產收入收繳管理暫行辦法》、《關于加強社會中介使用管理的通知》等幾個規范性文件，對資產處置，加強房屋、土地、車輛、國有資產有償使用等內容明確了管理規定。

（三）中介的配合

新泰市于2015年2月通過市政府采購方式，從全國27家報名中介中招標產生拍賣、評估、審計中介服務機構各5家。中介機構的配合，保證了資產有償使用和資產處置的專業性和公開、公正、透明，降低了執政風險。

（四）抓重點

通過流程圖設計實現資產管理的規范化。新泰市認真梳理資產有償使用和資產處置各個關鍵環節，制定流程圖，既便于操作，也能規避風險。目前，新泰市已經設計流程圖10張，從資產購置、資產使用到資產處置，實現資產的全流程管理、規范管理。

四、結論

新泰市各個單位對資產管理工作越來越重視，通過連續幾年努力，全市行政事業資產管理逐步走上正規。目前，該市正全面推進資產配置管理改革，實現資產優化配置。按照省、市關于資產配置預算管理改革的要求，擬定《新泰市行政事業單位國有資產配置管理暫行規定》，扎實推進資產配置預算管理。

目前，政府會計改革正在實行，按照編制政府綜合會計報告的要求，以及政府向人大報告國有資產管理的要求，對下一步資產管理提出了更高、更嚴的要求。新泰市將積極學習新政策，立足實際，進一步做好全市的資產管理工作。