內(nèi)涵、意義與制度：全面從嚴(yán)治黨下的黨內(nèi)問責(zé)研究

龐鵬 向思潔

【摘要】全面從嚴(yán)治黨背景下強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要抓手、是營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的客觀要求、解決領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不作為的重要手段。全面從嚴(yán)治黨背景下黨內(nèi)問責(zé)的制度體現(xiàn)問責(zé)條例體現(xiàn)了科學(xué)立規(guī)的時(shí)代精神、適應(yīng)了依規(guī)治黨的政治要求、彰顯了嚴(yán)管厚愛的政治原則。

【關(guān)鍵詞】全面從嚴(yán)治黨 黨內(nèi)問責(zé) 依規(guī)治黨

黨的十六屆四中全會提出了“依法實(shí)行問責(zé)制”，黨的十七大和十八大報(bào)告都將健全問責(zé)制度作為健全權(quán)力監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告將全面從嚴(yán)治黨作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略;同時(shí)，為了強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，要求賦予有干部管理權(quán)限的黨組紀(jì)律處分權(quán)限。第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議公報(bào)指出，要完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制。所以，從政治層面來看，黨內(nèi)問責(zé)己經(jīng)成為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。黨內(nèi)問責(zé)實(shí)踐的深入開展離不開黨內(nèi)問責(zé)理論與制度的發(fā)展。2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》將問責(zé)對象界定為“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，強(qiáng)化了問責(zé)權(quán)力的整合，為問責(zé)實(shí)施提供了制度依據(jù)。2016年制定的第一部《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》成為黨內(nèi)問責(zé)的“基本法”。2019年9月，我們修改了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱“問責(zé)條例與，促進(jìn)了問責(zé)機(jī)制的不斷完善。所以，從制度層面上看，黨內(nèi)問責(zé)制度將為全面從嚴(yán)治黨提供有力保障。

一、全面從嚴(yán)治黨背景下黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)涵分析

問責(zé)的概念是隨著西方現(xiàn)代責(zé)任政府的產(chǎn)生。作為一個(gè)舶來品，問責(zé)己經(jīng)成為一種流行的政治概念。問責(zé)概念最早體現(xiàn)為財(cái)務(wù)問責(zé)，出現(xiàn)在會記制度中，意思是查賬、記錄和保存的意思。后來逐漸發(fā)展為公共問責(zé)、政治問責(zé)等。對于問責(zé)的概念，不同的學(xué)者有不同的看法，例如，世界銀行專家組認(rèn)為，問責(zé)是指權(quán)力擁有者必須就其行為進(jìn)行解釋和承擔(dān)責(zé)任。而國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)則不同，谷志軍（2016）認(rèn)為，問責(zé)包含了監(jiān)督、辯護(hù)和強(qiáng)制三種方式。周亞越（2004）認(rèn)為，問責(zé)是特定主體針對行政機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的規(guī)范。由此可見，問責(zé)具有以下幾個(gè)特征：第一是強(qiáng)制性，問責(zé)主體有權(quán)運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力對違法職責(zé)的行為予以懲罰，這種強(qiáng)制力為體現(xiàn)為運(yùn)用政治強(qiáng)制力減損相對人的政治評價(jià)和政治形象，這也是黨內(nèi)問責(zé)與法律、道德強(qiáng)制力的不同之處;第二是懲罰性，問責(zé)對象需要承擔(dān)因失職失責(zé)而造成的否定性、負(fù)面性后果，這是黨內(nèi)問責(zé)不同于獎(jiǎng)勵(lì)表彰的地方，實(shí)踐中也往往對問責(zé)對象的人身和聲譽(yù)形成較大影響;第三是回應(yīng)性，問責(zé)對象需要對自身行為及所帶來的結(jié)果予以解釋，這種回應(yīng)與解釋既是為調(diào)查清楚事件緣由、便于科學(xué)問責(zé)，也是為了充分保障黨員的正當(dāng)權(quán)利，促進(jìn)黨務(wù)公開和民主政治的實(shí)現(xiàn)。

而對于黨內(nèi)問責(zé)的概念，學(xué)界認(rèn)為，是在政黨內(nèi)部，黨的機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對其履職情況進(jìn)行解釋說明，并對其違反職責(zé)行為要求承擔(dān)責(zé)任的制度。由此可見，黨內(nèi)問責(zé)的要素包括以下幾個(gè)方面：

首先，問責(zé)主體是黨的相關(guān)部門，根據(jù)《問責(zé)條例》第四條規(guī)定，問責(zé)的主體的規(guī)定從過去“黨組織”的模糊表述明確列舉為黨委（黨組）、紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)和黨的工作機(jī)關(guān)，這不僅有利于破解人們將黨內(nèi)問責(zé)主體片面理解為“紀(jì)委”的誤區(qū)，而且有利于發(fā)揮上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用和壓實(shí)各級黨組織的落實(shí)責(zé)任。

其次，問責(zé)對象的黨組織和黨員，基于黨章規(guī)定和權(quán)力監(jiān)督理論，上級黨組織有權(quán)對于下級黨員干部和黨組織行為進(jìn)行監(jiān)督，所以問責(zé)通常體現(xiàn)為上級針對下級組織和個(gè)人的責(zé)任追究。《問責(zé)條例》第四條規(guī)定將過去列舉式的規(guī)定概括為“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”，并將將問責(zé)對象的重點(diǎn)從“主要負(fù)責(zé)人”明確為“黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員”。

最后，問責(zé)內(nèi)容是下級黨組織和黨員的履職情況，履職情況不僅包括濫用權(quán)力的“有過”行為，還包括履行職責(zé)不到位的“無為”行為，而對于過錯(cuò)行為的判定，不僅要依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定，而且要綜合具體的事實(shí)情節(jié)，問責(zé)的依規(guī)依紀(jì)和實(shí)事求是。對此，《問責(zé)條例》第七條規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化等應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)的十一種情形，其中包括一種為“其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形”是便于結(jié)合具體情形綜合判斷的兜底性條款。

二、全面從嚴(yán)治黨背景下強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)的戰(zhàn)略意義

（一）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要抓手

黨的十八大以來，我們在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面都取得了巨大成就。執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了變化，對于黨執(zhí)政能力的要求也提高。對此，黨的十八大報(bào)、告指出，我們面臨的“四大風(fēng)險(xiǎn)”“四大考驗(yàn)”;黨的十九大報(bào)告指出：“黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決”“深刻認(rèn)識黨面臨的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)的尖銳性和嚴(yán)峻性。”所以，我們必須堅(jiān)定不移的推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

首先，全面從嚴(yán)治黨中“全面”要求與黨內(nèi)問責(zé)的全面性一致。從《問責(zé)條例》上看，黨內(nèi)問責(zé)在問責(zé)事由、問責(zé)對象和問責(zé)方式上都具有全面性，也體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的“全面”特征。從問責(zé)事由上看，黨內(nèi)問責(zé)涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化等具體事由，也包括了“其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形”的兜底條款，豐富了問責(zé)的外延事由反手。從問責(zé)對象上看，黨內(nèi)問責(zé)對象涵蓋了全體黨員和黨組織，具有最限度的全面性，全面從嚴(yán)治黨體現(xiàn)為抓思想、抓管黨、抓執(zhí)紀(jì)、抓治吏、抓作風(fēng)和抓反腐的從嚴(yán)，要確保黨的戰(zhàn)略在全黨九千萬黨員、450多萬黨組織以及“黨政軍民學(xué)”各行各業(yè)中全覆蓋。從問責(zé)方式上看，黨內(nèi)問責(zé)包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分;針對黨組織的檢查、通報(bào)和改組，涵蓋了從嚴(yán)治黨的全部剛性措施，有助于從全局和根本上推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

其次，全面從嚴(yán)治黨中“嚴(yán)”要求與黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)厲性一致。全面從嚴(yán)治黨的“嚴(yán)”，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨自我凈化、自我革新的決心，這也體現(xiàn)在在黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)厲性中，正如《問責(zé)條例》中體現(xiàn)的“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”。黨內(nèi)問責(zé)，是我黨強(qiáng)化自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上，引入的自我管理和約束機(jī)制。黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)監(jiān)督相比，黨內(nèi)監(jiān)督側(cè)重于發(fā)現(xiàn)、督促和改進(jìn)問題;黨內(nèi)問責(zé)，是在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，挖掘問題的成因，并對責(zé)任人進(jìn)行懲戒，所以問責(zé)比監(jiān)督更能體現(xiàn)出“嚴(yán)”的特征。

再次，全面從嚴(yán)治黨中“治”的要求與黨內(nèi)問責(zé)制的工具性一致。作為一種管理工具，問責(zé)制已經(jīng)成為世界各國政黨管理黨內(nèi)事務(wù)、貫徹黨的意志的重要方式。內(nèi)問責(zé)不僅適用于黨和政府科層制管理的實(shí)踐，而且適用于社會組織和企事業(yè)單位的內(nèi)部管理。問責(zé)制工具性的優(yōu)點(diǎn)在于，其不僅可以使得覆蓋范圍內(nèi)的組織和個(gè)人免于被追究責(zé)任，而且能夠發(fā)促使其發(fā)揮積極性，強(qiáng)化其責(zé)任意識和履職能力。為了提升治理效能，中國共產(chǎn)黨通過在治理中引入人力資源管理工具，強(qiáng)化治理能力，取得了良好的效果，為全面從嚴(yán)治黨提供了有效工具。

（二）營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的客觀要求

作為一定區(qū)域內(nèi)黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，政治生態(tài)不僅影響著黨員干部的價(jià)值理念、思想動(dòng)態(tài)，而且影響著其行為指向。對此，我們制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，通過堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)持黨的基本路線、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威等十二個(gè)方面從正面為加強(qiáng)黨內(nèi)政治生活提出了明確要求，為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活提供了制度依據(jù)。

同時(shí)，黨的十八大以來，我們黨不僅打掉了諸多貪污腐敗的省部級高官，而且注重從群眾身邊的腐敗問題著手問責(zé)，使得政治生態(tài)得到明顯改善。但是，我們也應(yīng)看到有的地方仍然存在一些“灰色區(qū)域”“關(guān)系網(wǎng)”，有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在“多栽花少栽刺”的好人主義、“精致利己”的功利主義“對上不對下”的形式主義、“不怕犯事只怕出事”的地方保護(hù)主義等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象源自于長期以來的政治生態(tài)影響和侵蝕。對此，我們制定了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對破壞政治生態(tài)的行為進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)處理。當(dāng)前，我們要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)，更加需要通過強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，激發(fā)全黨和全國人民的創(chuàng)造力，不斷凈化政治生態(tài)。

（三）解決領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不作為的重要手段

黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為，既是《黨章》對于黨員干部的要求，也是中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。黨的先進(jìn)性，不僅需要其以實(shí)際行動(dòng)踏踏實(shí)實(shí)的完成好每一項(xiàng)工作，而且需要每一個(gè)黨組織和黨員干部從思想上堅(jiān)定信仰，要關(guān)鍵時(shí)候頂上去，危機(jī)時(shí)刻豁出去。但是，不容忽視的是，實(shí)踐中部分領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不作為現(xiàn)象較為嚴(yán)重，其原因或者“為自己再有幾年退休了，擔(dān)當(dāng)作為是年輕人的事”、或者是‘個(gè)人職務(wù)職級晉升無望，多一事不如少一事”或者是“多干事多犯錯(cuò)、少干事少犯錯(cuò)，心理等，其根本原因還是思想上的消極懈怠。為了根治領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不作為的問題，必須強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，使得黨員干部時(shí)刻保持樹立責(zé)任理念、服務(wù)理念和公共理念，堅(jiān)決克服為官不為、為官亂為的現(xiàn)象。對于消極懈怠，怠于履責(zé)現(xiàn)象要發(fā)揮問責(zé)的作用，確保黨的意志不折不扣的貫徹執(zhí)行。

三、全面從嚴(yán)治黨背景下黨內(nèi)問責(zé)的制度體現(xiàn)

（一）問責(zé)條例體現(xiàn)了科學(xué)立規(guī)的時(shí)代精神

黨內(nèi)法規(guī)，不僅是管黨治黨的基本依據(jù)，而且是黨員干部行為表現(xiàn)的“紅線”。科學(xué)立規(guī)，要求在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，尊重社會發(fā)展規(guī)律，以科學(xué)的方法揭示黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在特征與基本規(guī)律。《問責(zé)條例》是根據(jù)《黨章》而制定的制度規(guī)范，是統(tǒng)領(lǐng)一切的“總綱”，《問責(zé)條例》是對黨章中黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、組織結(jié)構(gòu)、黨員的權(quán)利義務(wù)以及黨員的紀(jì)律等事項(xiàng)的細(xì)化規(guī)定和具體落實(shí)。作為問責(zé)基本法，新修訂的《問責(zé)條例》不僅規(guī)定了制定的依據(jù)，指導(dǎo)思想;而且規(guī)定了審批權(quán)限、條例解釋、效力范圍等制定的問題;重點(diǎn)對于“誰來問責(zé)，.問責(zé)什么”“如何問責(zé)”進(jìn)行了程序規(guī)定。例如，條例分別對黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)等主體的問責(zé)權(quán)限予以明確;條例明確規(guī)定了問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范，為問責(zé)提供了“程序法”規(guī)范，有利于嚴(yán)肅問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)，也體現(xiàn)了科學(xué)立規(guī)的時(shí)代精神。

（二）問責(zé)條例適應(yīng)了依規(guī)治黨的政治要求

作為“法理權(quán)威運(yùn)作最純粹的類型”，韋伯提出的科層制的結(jié)構(gòu)包括為有效實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的勞動(dòng)分工、層級負(fù)責(zé)的等級制、規(guī)章的穩(wěn)定性、執(zhí)行職務(wù)的非人格化等。在其中，規(guī)章制度明確規(guī)定了組織成員間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是組織活動(dòng)穩(wěn)定運(yùn)行的保證。作為全面從嚴(yán)治黨的基本特點(diǎn)，依規(guī)治黨也是黨中央管黨治黨的基本準(zhǔn)則。在黨內(nèi)問責(zé)的實(shí)施中，首先要解決的問題是“規(guī)是什么”，《問責(zé)條例》通過成文法的形式作出了明確規(guī)定。如果缺乏基本的成為法依據(jù)，黨內(nèi)問責(zé)就很容易陷入“問責(zé)泛化”“問責(zé)濫用”的境地，問責(zé)權(quán)力也容易異化為打擊報(bào)復(fù)、謀取私利的政治工具，全面從嚴(yán)治黨也就難以實(shí)現(xiàn)。從立法初衷看，在《問責(zé)條例》中，依規(guī)治黨體現(xiàn)在問責(zé)的“依規(guī)依紀(jì)和實(shí)事求是”原則;而根據(jù)我國法治建設(shè)體系“黨規(guī)嚴(yán)于國法”的特點(diǎn)，依規(guī)依紀(jì)體現(xiàn)了鮮明的執(zhí)政黨政治要求。從作用和意義看，《問責(zé)條例》構(gòu)成了以黨章為根本遵循、以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)律處分條例》《廉潔自律準(zhǔn)則》為基本依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)體系的重要內(nèi)容。

（三）問責(zé)條例彰顯了嚴(yán)管厚愛的政治原則

紀(jì)律性，是馬克思主義政黨的鮮明特征。當(dāng)黨員不遵守黨內(nèi)規(guī)定，不履行黨內(nèi)義務(wù)時(shí)，就要被追究責(zé)任。黨內(nèi)問責(zé)的目的，并非只是追究責(zé)任，而是激勵(lì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為。這體現(xiàn)在《問責(zé)條例》的“嚴(yán)管和厚愛結(jié)合”的原則。同時(shí)，《問責(zé)條例》不僅在第十七條規(guī)定了可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)的情形、第十八條規(guī)定采取補(bǔ)救措施的可以減輕或從輕問責(zé);而且在第十九條規(guī)定了對于不如實(shí)報(bào)告情況、阻礙問責(zé)工作的要從重或加重問責(zé)的情形。同時(shí)，對于被問責(zé)干部表現(xiàn)好的、符合規(guī)定要按照規(guī)定予以適用。這樣從制度規(guī)定上為干事創(chuàng)業(yè)的黨員干部保駕護(hù)航，有利于消除廣大黨員干部“一朝被問責(zé)”終身受影響的思想顧慮，保護(hù)黨員干部的干事積極性。

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基金項(xiàng)目：涪陵區(qū)社科規(guī)劃項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問責(zé)警示機(jī)制研究”（SKGHYBL201904）。

作者簡介：龐鵬（1990-），男，中共重慶市涪陵區(qū)委黨校，講師，研究方向：依規(guī)治黨與法治政府建設(shè)。