準確認識黨內法規之內涵

李娟

摘 要：全面從嚴治黨以來，黨中央大力強調要進行內部法律法規體制創建，令治黨工作形式變得更加新穎且有效，為今后實現對整個國家的繁榮化建設與發展指引方向。至于這樣的內部法規究竟是什么，則是最近社會各界探討的焦點。本文就黨內法規的具體含義，從黨內法規的歷史淵源和發展歷程，系統分析了黨內法規的概念、內涵和特點。

關鍵詞：從嚴治黨;黨內法規;黨內法規內涵

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3866（2020）23-0-02

隨著全面從嚴治黨的持續推進，黨中央對黨的建設提出了更高、更嚴的要求。尤其是黨組織內部的法律法規完善工作，已然被作為現代黨建和治理工作的重點，主要原因便是其和當前我國的依法治國、建設法治國家的美好愿景相一致，又與依法執政、依規治黨的要求高度契合。涉及黨組織內部的法律法規體制和國家整體的法律架構，彼此關系縝密，經過交互式影響后慢慢轉化為具備中國特色的社會主義國家法治基礎。所以說，我們需要探究其真正含義，在準確把握其實質的基礎上不斷健全既有的黨內法律法規和相關體制，使其更好地服務于黨的建設，提升制度的治理效能，促進新時代黨的建設取得更大勝利。

一、黨內法律法規和相關體制的概念

黨的十八大以來，經過我國黨組織建設活動的規模持續擴張，尤其是2016年12月13日中共中央頒布了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，以及組織全國范圍內的黨內法規研討活動之后，涉及該類法律體制的概念，開始引起不同學科領域或是黨建、政治專家的關注、鉆研。隨著全面從嚴治黨、全面推進依法治國的深入發展，黨內法規直接規范著黨員的思想行為，影響著他們的工作動力和成效。黨內法規體制擁有比較豐富的理論依據和理念根源，并不是由現代的任何人自主創造的，結合當前已有歷史素材和經驗分析，其完全可以作為對馬克思主義話語體系，尤其是當前我國政治或是法學學科領域，在空間范疇上的一類延伸和拓展結果。

盡管在共產主義發展過程中，尚且沒有在活動中闡述出任何有效的黨內法規創建途徑，不過可以明確的是，今后要構建完善的黨內法規概念體系，必然要同時透過法治和黨內兩個層面著手。這種概念的淵源，為今后我國認知黨內法規，抓緊黨內法規體制創建等，做出了必要的支持。

二、黨內法規的歷史沿革

中國共產黨在政黨發展的過程中也一直重視黨內法規的作用，建黨之初，就對黨內法規制度建設頗為重視，1921年7月，黨的一大討論通過了黨的第一個綱領，標志著黨的成立;1922年7月，我們黨召開二大，通過了《中國共產黨章程》，誕生了中國共產黨史上的第一部黨章，也即第一部黨內法規。新民主主義革命時期也制定了大量的規范性文件，這一時期的約束性文件服務于革命任務，服從于奪取革命勝利的實踐需要，主要集中在黨組織發展和強制性紀律這兩方面。自此，黨內法規就對中國共產黨領導革命取得勝利和自身的發展一直有重大影響，卻一直沒有對這些規范性文件有一個明確的統稱。

黨內法規這個概念最早是由毛澤東同志在1938年提出來的，其主要原因是因為當時張國燾嚴重違紀事件所帶來的消極影響，為了避免此類事件再次發生，毛澤東同志在中共六屆六中全會（擴大）上指出：“黨的紀律是帶著強制性的;但同時，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，決不是片面的命令主義。為此原故，從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。一經制定之后就應不折不扣地實行起來，以統一各級領導機關的行動，并使之成為全黨的模范。”在后來的《毛澤東選集》中，毛澤東又將之前講的“黨規”改為“黨內法規”概念，并進行了重新歸納：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”但“黨內法規”這一概念在當時并未固化沿用下來，它只是一種政治性和習慣性的表述，其真正含義和我們今天所說的“黨內法規”并不相同。

此后，1990年頒布的《黨內法規制定程序暫行條例》，第一次針對黨內法規的內涵、應用范疇、涉及程序等內容，進行了細致性的認證，一時間為該類制度深入性推廣和落實等奠定了基礎。1992年10月新修訂的《中國共產黨黨章》，主張及時將黨內法律加入到黨章之中，隨后該類概念開始得到黨組織內部的大力推行。結合相關歷史經驗分析，“黨內法規”是在黨的發展歷程中形成的概念，當中反映出黨組織多次建設實踐的歷程和其間總結出的一系列偉大結論。

三、黨內法規的內涵及特點

（一）黨內法規的概念

1.黨內法規是先有實際內涵再歸納總結的概念。最初對它的定義來自1990年制定的《黨內法規制定程序暫行條例》，到2012年5月頒布的《黨內法規制定條例》將“黨內法規”的概念進行了相應的調整。以上兩個條例都對黨內法規的名稱進行了規定。

新時代以來黨的建設開啟了全新模式，依規治黨，采取一系列有力舉措完善黨內法規制度，2019年9月3日，《中國共產黨黨內法規制定條例》在2012年的基礎上進行了修訂。這次《條例》修訂將“黨內法規”的定義進一步完善為：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”該內容對黨內法規內涵做出了很好的梳理歸納，可以依次延展出三個層面：第一方面強調只有級別達到要求的黨委才可以進行黨內法規設置和界定;第二方面則闡述該類法規重點在于調整黨組織各階段工作內容、優化相關主題交流活動、規范黨員思想行為等;第三方面則補充論證黨內法規的表現形式是一系列規章制度，是抽象的、可以反復適用的規范總和。從外延上看，黨內法規主要有兩種呈現形式，一種是具有規范條款的系統表述，如黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則;另一種則沒有規范條款，而是以各級黨委在履職過程中制定的決定、通知等規范性文件的形式呈現。

2.黨內法規概念兼政治和法治雙重屬性。黨內法規的約束對象一直是黨組織和黨員，在黨組織內部使用，其屬性更多表現為政治性;隨著全面依法治國的持續推進和依憲治國、依規治黨的實施，它越來越接近法治的主張方向。結合十八屆四中全會決定內容對比分析，今后的工作重點，就在于不斷細化黨內的法規體系，確保相關內容都可以更好地迎合依法治國需要，帶動社會主義事業的蓬勃發展;再就是主張針對黨內的政治性概念轉化為法治概念，作為社會主義法治體系的關鍵內容，也是實現法治社會的重要制度依據，這些都為今后我國民族振興和國家繁榮發展創造了可靠的支持服務條件。

（二）黨內法規的內涵

1.在實質上黨內法規是黨的統一意志的呈現。黨的統一意志決定著其本質屬性，黨章中充分映射出統一性的思想準則，和其他黨內法規內容交相輝映，并逐步透過各個階層還有層次去具體呈現黨的統一意志。中共黨組織的內部環境，以及當下面對的國內外現狀等，都出現了系統化地轉變，要解決的問題更加困難，必須要求全黨緊密團結，意志統一。所以說，相關工作人員要時刻謹記黨內法規屬于社會主義事業蓬勃發展中不可或缺的引導媒介，在進行該類規定規劃期間，最基本的標準便是要嚴格遵循黨的思想統一性原則，樹立起更加健全性和有效性的引導體系，力求黨內法規的規劃人員、設置內容、引導程序等，都和上述核心要求等相互貼近，不至于出現任何矛盾沖突。

2.透過功能定位審視，黨內法規可以被視為黨組織完善性創建和各階段活動推進的前提保障，只有在其引導作用下，各個黨內活動才能得以順利進行，使相關黨員在參與其中的同時自覺約束自身的思想和行為。長此以往，為黨外關系尤其是非黨組織和黨組織的互動性、合作性增強，還有黨內法規與國家法律的流暢性對接，長期令黨做到依法執政等，提供必要的保障條件。換句話說，就是先用黨內建設途徑來規范黨組織和黨員素養，使他們齊心協力去優化黨的一系列建設，通過“把制度建設貫穿其中”，與黨的各個領域的建設相互依托、相互配合，實現依規治黨的最終目的。

3.在實施上黨內法規依靠黨的紀律來提供保障。中國共產黨從成立之初就特別重視紀律建設，是在任何一個時期都始終重視的方面，是每一名黨員自覺履行的義務。同時，黨的性質決定了實施嚴格的紀律，不管是黨員還是整個組織，都要嚴格落實黨的紀律，一旦出現任何不當行為，都必須接受相對等的懲罰。歸結來講，適當的約束和人性化的引導兩者缺一不可，否則將不利于黨內法規的長效執行。

4.在外形上黨內法規以規則為準則。黨內法規是針對不特定人或者不特定事立規矩、定標準，屬于抽象的黨務行為。抽象行為的產物是形成可以涵蓋大多數情況的制度規定，可以反復適用。這種表現方式具有較強的抽象性特征，根源在于其體制規劃的覆蓋范圍廣泛、適用性比較靈活，作為黨組織或是黨員，只要接受其調整，就必須做到充分遵守規定;再就是呈現出一定的反復適用性，效力延續時間較長，有助于發揮對黨內活動必要的法律規范效力。

（三）黨內法規的特點

黨內法規是“專門規章制度”，主要體現為六個方面的特點。

一是黨內法規的制定主體是法定的，只有特定黨組織可以制定相應的法規內容。

二是黨內法規有特定名稱，制定的黨內法規理當使用黨章、準則等7類專屬名稱，不同的制定機關使用不同的名稱。

三是黨內法規有特殊表述形式。一般使用特有表達形式，根據內容需要可以分為編、章、節等形式。

四是黨內法規用語要嚴格謹慎。黨內法規主要是作出規范，用語要嚴謹規范、語義明確、威嚴莊重，最大限度避免語義的不確定性。

五是黨內法規有特定的審批方式。要凸顯它的制度威望，一般采取會議審議批準的形式，盡量不用傳批方式。

六是黨內法規有特定發布形式。黨內法規以相應文件形式發布，發布時應當添加題注。

制度治黨在本質上凸顯了法治精神，契合了法治要義，黨內法規制度體系作為國家治理體系的重要一環，正確理解黨內法規的真正含義，必將更好地促進黨內法規的落實與發力，為全面推進依法治國，促進依規治黨提供學理支持和制度保障，同時為提升黨內法規執行力創造良好的社會氛圍。

參考文獻：

[1]張學英.新時代黨內法規制度體系建設論析[J].理論研究，2019（3）.

[2]魏艷.黨內法規研究現狀及前瞻[J].重慶交通大學學報：社會科學版，2019（4）.