民法典實施后對國家機關提起生態環境損害訴訟主體資格的思考

高 燦 李文舉

云南師范大學，云南 昆明 650500

我們對生態環境損害以及生態環境損害訴訟的認識有一個漸進的過程，相應地，對于有權提起生態環境損害（公益）訴訟的主體，也經歷了一個逐步明確和細化的進程。

一、立法發展

1972年我國參加斯德哥爾摩第一次世界環境大會引進了環境公害和污染的概念，該概念沒有侵權責任的內涵，也就不存在民事訴訟問題。隨著經濟社會的發展和人們對環境保護重視程度日益提高，環境污染所造成的損害案件增多，2010年實施的《侵權責任法》首次提出了環境污染責任①。可是，對于有權以自己的名義提起訴訟的主體，卻是在2012年修訂《民事訴訟法》②才明確規定因污染環境行為，導致公共利益受損害的，有關民事訴訟應由級檢察機關，或者法律規定的機關、法律規定的組織提起。

2014年《環境保護法》修訂，對提起生態環境公益訴訟的組織作了明確③規定。

新頒布的《民法典》，對應承擔侵權責任的范圍，擴大包括了生態環境損害行為。根據民法典的規定，今后此類行為的侵權責任，既包括因環境污染和破壞生態的行為，需要對受害人承擔的侵權責任④，也包括有關機關或機構追究的生態環境修復，以及相應的賠償責任。對于后者，主要指違反國家規定造成生態環境損害的行為，并未如《民事訴訟法》 《環境保護法》一般規定需“損害社會公共利益”。然而，根據法條明確的追責主體是有關國家機關和法定組織而非特定權利人，可見《民法典》第七章針對的是環境污染和破壞生態行為，追究責任的依據是該行為損害了社會公共利益而非特定人的利益。由此可見，《民法典》的立法目的傾向于將傳統的環境污染損害公共利益，包括在生態環境損害中，同時仍然可以將違反國家規定造成生態環境損害理解為是對社會公共利益的侵權，故應承擔相應的民事責任。

那么，在《民法典》實施后，生態環境損害案件（環境公益訴訟案件）提起民事訴訟的主體，是否會發生變化呢？

二、現狀與趨勢

生態環境損害，客觀上是行為人違反國家有關規定，實施了污染環境和破壞生態的行為，造成環境要素不利改變以及生態系統功能退化，應承擔侵權責任的情況。為維護國家生態環境權益，即社會公共利益，需要由特定的主體提起生態環境損害訴訟，從而向行為人主張侵權責任，這既是通常所說的環境公益訴訟，又是《民法典》實施后內涵更為豐富的生態環境損害訴訟。

（一）法定的環境公益訴訟主體

對于有權以自己名義提起生態環境損害訴訟的主體，按照《民事訴訟法》的規定，包括人民檢察院、法定機關和法定有關組織。《環境保護法》第五十八條對其中的“有關組織”從登記、年限、業務范圍等方面作了進一步的明確。最高人民法院司法解釋⑤對上述社會組織的界定作了細化。

可見，當前生態環境損害訴訟的適格起訴主體，主要是檢察機關和有關社會組織，其中前者占了案件總數的90%以上。

（二）特殊的訴訟主體

除檢察機關和有關社會組織外，目前實務當中還有一部分訴訟是由各級生態環境行政機關提起的，一般是向污染行為人主張承擔修復責任。但是，根據現行法律，各級生態環境部門作為提起環境公益訴訟的主體，缺乏明確的法律規定。所以事實上，環保行政機關提起的訴訟，性質上應屬于行政代履行以后向履行義務人請求支付代履行費用的一種特殊民事訴訟，與通常所說的公益訴訟不同。從此類訴訟的事由和訴訟請求來看，當事人實施了污染環境或者破壞生態行為，依法應進行修復或賠償，即符合《民法典》關于環境污染和生態破壞責任的規定，應屬生態環境損害訴訟。

（三）今后的趨勢

根據《民法典》的有關法條和立法精神，今后有權對違反國家規定造成生態環境損害的行為主張修復和賠償等有關責任的，是國家規定的機關和法律規定的組織。同時結合中央兩辦于2018年12月印發的《改革方案》⑥明確“國務院授權省級、市地級政府作為本地區生態環境損害賠償權利人……兩級政府及其指定部門機構，都有權以自己的名義針對生態環境損害行為提起相關的訴訟……”可見在行政層面，目前和今后的改革傾向于賦予省、市級政府及其指定部門提起生態環境損害訴訟的權力。

三、問題與思考

（一）法條規定的異同

《民事訴訟法》第五十五條規定，對污染環境等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟適格的主體是：法律規定的機關和有關組織。

《民法典》第一千二百三十五條對賠償內容的界定條款中，對違反國家規定造成環境污染、生態破壞的，有權向侵權人主張賠償的主體是：國家規定的機關或者法律規定的組織。

可見，《民法典》對于主張生態環境損害賠償的主體，相對于《民事訴訟法》關于公益訴訟提起主體作了不同的規定：國家規定的機關、法律規定的組織。具體區別是，對于法律規定的組織的表述不變，但對于機關的限定表述，從原來的法律規定調整變更為國家規定。我們從限定范圍上分析，國家規定的范圍包括法律規定，還包括法規、規章、行政規范性文件以及其他政策措施的規定，可見《民法典》對有權提出生態環境損害賠償的主體，相較于有權提出生態環境損害訴訟的主體，在范圍上是擴大的。

（二）形勢與趨勢

根據上述比對分析，可以得出結論，《民法典》與中央兩辦發布的改革方案是呼應的。中央兩辦的《改革方案》明確了國務院授權省級和地市級政府主張生態環境損害賠償，并有權提起生態環境損害賠償訴訟，而《民法典》事實上是將《改革方案》中對省、市級政府及其指定部門主張生態環境損害賠償權進行了法定化。

（三）凸顯的問題

如前所述，國家生態文明制度改革方向，是今后主張生態環境損害賠償的主體，應包括：省、市級政府及其指定部門；檢察機關；法律規定的組織。主張賠償的方式，理所當然應當提起民事訴訟，而由于《民事訴訟法》尚未修改，在《民法典》將有權主張生態環境損害賠償的機關明確為“國家規定”的以后，在訴訟程序法或實體法上卻尚未明確界定有權以自己名義提起有關損害訴訟的機關，立法的缺失造成了實務操作上的問題。

四、對策建議

基于《民事訴訟法》對于國家機關提出生態環境損害訴訟的前提條件是“法律規定的國家機關”，又因《民法典》已明確有權主張生態環境損害權益的是“國家規定的機關”，同時由于有關機關主張生態環境損害權益的途徑可以且應包括司法途徑，因此，建議從立法層面對有關國家機關提起生態環境損害訴訟的主體資格予以明確。

可考慮對《民事訴訟法》加以修訂，將第五十五條因生態環境損害，可以向人民法院提起相關訴訟的范圍，在條文表述上修改為“國家規定的機關或法律規定的組織”。在《民事訴訟法》修改前可由省級或市級人大通過制定地方性法規的方式將污染損害賠償制度在區域內予以建立和完善，可授權地方政府及其指定部門向污染者主張民事權利，方式包括向人民法院提起民事訴訟。待條件成熟后再通過修改法律的方式上升為全國性規定。

注釋：

①《中華人民共和國侵權責任法》第八章.

②《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟……

③《中華人民共和國環境保護法》第五十八條：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理.

④《中華人民共和國民法典》第七章.

⑤《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

⑥中央兩辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》.