完善行政執法檢察監督機制

楊 宗

河南省蘭考縣人民檢察院，河南 開封 475300

在國家監察體制改革和司法體制改革雙重背景下，檢察機關應重新審視自身監督職能，明確參與社會治理的新定位。檢察機關對行政主體的行政執法行為進行監督不僅具有必要性，而且具有現實操作性，將有利于促進行政主體依法行政。

一、行政執法檢察監督的必要性

習近平總書記指出：行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。如果對此置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使或不行使職權的行為，應督促其糾正，同時還要完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。

（一）行政權力的天然擴張性

公民享有廣泛的權利和自由，但很多要通過行政主體依法行政才能得到保障。若行政主體不作為或者違法行政，權利和自由將難以實現或者被侵犯。行政主體的行政執法活動具有廣泛性、復雜性及不可預見性，法律制度不可能對所有行政主體的執法活動做出詳細規定，且行政執法的自由裁量權遠大于司法行為。鑒于行政主體涉及群眾利益最直接最緊密，對其進行監督和制約是構建法治中國的重要一環。

（二）沒有具體操作依據

檢察機關監督行政執法的法律依據分散在《憲法》《人民檢察院組織法》等條文中，規定的很宏觀，可操作性不強，國務院和最高人民檢察院也未統一部署。檢察機關探索過對行政主體執法行為進行監督，也取得一定成效，但未全面鋪開，主要因為現有規定僅停留在《憲法》層面，可操作的法律不足。行政執法檢察監督方面可借鑒的工作經驗也不多，一定程度上影響行政執法檢察監督的規范和科學運行。因此，對行政執法檢察監督進行系統的制度設計可以先行先試，先在部分地區開展試點，進行統一立法后，再由國務院和最高人檢察院出臺具體規范。

（三）缺乏統一的思想認識

長期以來，行政主體行政權力的強大運行使其難以接受訴訟外部監督，其也不愿意接受訴訟外的行政執法檢察監督。一些行政主體和個別行政執法人員對行政執法檢察工作態度消極甚至逃避監督；檢察機關也有“重刑輕行”觀念，行政執法檢察監督力度還不夠大，除非訴執行監督之外，其他領域幾乎未涉及。法律規定不明確的情況下，行政執法檢察監督存在外部阻力和壓力，生存和發展還沒有現實的土壤，需要在理念上轉變推進。

（四）監督效果有待提升

行政執法檢察監督主要局限于對行政訴訟活動監督過程中發現的違法行政執法行為，缺少對行政主體的行政執法行為進行監督。而行政相對人對行政主體提起訴訟的案件少之又少，且大部分被裁定撤訴或判決敗訴，行政訴訟制度更多的是維護行政主體的決定，法院行政裁判制約功能不充分。從每年群眾對行政主體的投訴、信訪以及新聞報道來看，行政主體執法活動還存在很多問題。檢察機關不論從制度還是專業能力上，都具有監督行政執法活動的權力和能力，對行政執法活動監督不能總停留在訴訟內，訴訟外也應大力嘗試。

二、域外行政執法檢察監督機制的考察研究

（一）前蘇聯機制的介紹

以前蘇聯為代表的社會主義國家檢察制度，是在列寧的法律監督思想基礎上發展起來的，檢察機關的定位是國家法律監督機關，具有對公權力進行監督的廣泛監督權，可以對行政主體的決定和行為實行監督，對違法的決定和行為可以直接向行政主體或其上級機關提出抗議或者建議，要求其糾正，還可以以獨立身份參加行政訴訟并對訴訟活動實行監督。

（二）英美法系機制的考察

英國的檢察制度，檢察機關可以參與行政訴訟的范圍很大：凡是涉及到社會公共利益的行政案件，必須要有檢察機關參加才能啟動訴訟程序，以此防止行政主體的行政行為損害社會公共利益。英國的檢察機關在行政訴訟中權力廣泛，不僅有權提起訴訟，還可授權公民以檢察機關名義提起訴訟。美國的檢察制度，明確規定檢察機關可參與任何涉及國家利益的行政案件。

（三）大陸法系機制的研究

法國的檢察制度明確規定檢察機關可以參與所有行政訴訟案件，在法院對行政案件作出裁判結果以前，檢察機關有權先行審查。檢察機關有權對行政訴訟案件的實體問題和程序問題全面審查，提出意見建議，且檢察機關的意見，法院法官要給予充分尊重。德國的檢察制度賦予檢察官足夠權力，參與行政訴訟范圍幾乎不受限制。

三、我國行政執法檢察監督機制的構建路徑

（一）高度重視理論研究

我國的行政執法檢察監督一直是對行政訴訟活動監督過程的延伸，案件線索也是在對法院生效行政裁判監督中來，行政執法檢察監督理論主要側重于檢察機關對行政主體在訴訟中的理論研究。本文的探索關注點在于如何完善行政執法檢察監督，重視對行政權力的檢察監督問題，加強對行政執法直接進行檢察監督的理論研究。另一現實是，行政執法檢察的理論研究成果少，研究積極性也沒有得到激發和重視，只有檢察系統才有這樣的研究意識，行政執法檢察監督理論問題還未引起普遍關注。

（二）及時轉變監督理念

行政執法檢察監督不僅包括對已進入訴訟程序的行政行為的監督，還應包括對尚未進入訴訟程序的行政行為的監督。無論是對具體行政違法行為還是抽象行政違法行為，檢察機關都應充分發揮作為國家法律監督機關的作用。《行政訴訟法》賦予檢察機關有權參與并監督整個訴訟過程，但并沒有對行政違法行為進行監督的內容，因此需要從頂層進行設計。要從僅僅注重對行政訴訟審判活動的監督，轉向既注重對行政訴訟審判活動的監督，又注重對行政主體行政執法活動的監督。行政主體的執法理念與市場經濟的快速發展不相適應，與人民群眾進入新時代的新需求還有不小差距，行政執法過程中侵害群眾合法權益的情況時有發生，檢察機關直接參與對行政執法的監督，從制度設計上有現實操作性。

（三）提升行政訴訟監督效果

在現行法律制度框架內，對行政違法行為的監督主要依靠在行政訴訟活動中發現的案件線索。提高行政訴訟監督效果是督促行政主體糾正行政違法行為的重要手段。具體來說：一是檢察機關應有對行政裁判結果的知情權。法院受理行政訴訟案件后，應當通知檢察機關，有重大社會影響的案件可以邀請檢察機關參加聽證，作出裁判后將相關法律文書送達檢察機關；二是科學設置內設機構，提升對行政起訴的監督能力。檢察機關內設機構改革后，為加強對行政主體執法活動的監督，有必要設立專門的行政檢察部門，配備行政檢察專業人才。

（四）完善訴訟外行政執法檢察監督的形式和種類

通過在行政訴訟外行使法律監督權，促進行政主體依法行使行政權，主要包括向行政主體發出糾正違法通知書、提出檢察建議等。針對不同的行政執法違法行為，可以采取不同的監督方式，對輕微違法行為，可以口頭提醒；對其不作為或者嚴重違法行使職權，將嚴重影響國家利益和社會公共利益的，發出糾正違法通知書或者提出檢察建議；發現行政主體相關執法人員存在貪污受賄、徇私枉法等犯罪行為的，及時將案件線索移送監察機關。